2020年初，市五届人大三次会议上，市人大代表、万州余家镇桥亭村党支部书记刘吉彬提出《关于加快出台养老机构公建民营实施办法的建议》。不久，市民政局、市发展改革委、市财政局联合起草了关于规范公办养老机构公建民营行为的指导意见，并向公众征求了意见，正在制定中。而且，我市100多家公办养老机构实行了公建民营，探索形成了一批值得复制推广的鲜活经验，为制定重庆市公办养老机构公建民营实施方案奠定了坚实的基础。

　　国家倡导养老机构公建民营改革

　　近年来，虽然公办养老机构快速发展，履行了基本养老服务职能，承担了特殊困难老年人集中供养职责，但人口老龄化形势越来越严峻，公办公营养老机构的发展已到达了瓶颈，难以满足国民高标准的养老需求。如乡镇敬老院总体养护水平偏低，安全保障低，只能提供基本的吃、穿、住等服务，为失能、半失能老人提供护理服务能力有限，更不具备向高龄失能社会老年人提供社会化养老服务的能力，导致入住率普遍较低，造成了极大的资源浪费。而公办福利院虽然服务质量相对较高，但由于自身设施设备条件有限，有养老需求的老年群体基数太大，对需政府兜底保障的特困人员尚可满足，但对于有多元化、高品质养老需求的社会老人来说仍显不够，特别是在老年人口密集区域，优质养老设施床位紧缺相当突出。为此，2019年国务院办公厅出台了《关于推进养老服务发展的意见》，随后，民政部也出台了《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》，要求继续深化公办养老机构改革，充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，制定公建民营养老机构管理办法。

　　养老机构开展公建民营存在四大问题

　　在开展公建民营改革后，通过委托养老企业进行专业化、规模化、标准化、连锁化、数字化的运营管理，提高了养老机构服务质量，能破解城乡失能、半失能特困人员护理难题，提升优质养老设施床位数量。但刘吉彬在调研时发现，在改革过程中，存在以下四大问题亟待解决。

　　部分经营者过分追求利润，从而导致机构的福利性和公益性大大削弱，甚至存在为了减少运营风险和便于管理而拒收重度失能老人的事件。这严重背离了公建民营养老机构的功能定位和职责，使真正需要养老机构服务需求的老人难以获得养老服务。

　　目前，由于缺乏适用于养老机构公建民营招投标的规范程序，从投标人资质的确定、标书的制作、评委的选择，到招投标的实施过程，任何一个环节出现纰漏，都可能造成真正有资质并且致力于服务老人的机构难以赢得机会，进一步加剧竞争的不公平。

　　公建民营合同还不规范。虽然公建民营养老机构基本都通过签约建立了公建民营项目的契约关系，但是，运营合作方式名目繁多、合同格式不一，不规范的问题很普遍。有的合同内容不完善，存在一些不利于日后管理的“漏洞”，有的合同条款明显存在不利于经营机构的“霸王条款”。

　　最后，缺少对公建民营养老机构进行监管规范的制度。政府部门与运营方的责任不明确，会削弱政府实施有效监管的能力，导致机构服务质量和运营性质难以得到保障。

　　为此，刘吉彬呼吁，尽快出台养老机构公建民营的制度。

　　他认为，该制度应有以下内容：要对养老机构性质、职能定位、开展公建民营操作规程进行详细规定;要明确公建民营过程中的收费标准、盈利标准、补贴标准、双方责任(如养老机构的管理责任、运营责任、安全责任，入住困难群体的护理责任、丧葬责任等)、合同管理等内容;要建立退出机制和监管机制，明确监管方的职责，对运营方存在违反有关规定乱收费、发布虚假广告、擅自改变经营范围、造成重大安全事故、测评不合格等行为的，监管方有权责令其限期整改，情节严重的，则解除合同，并依法移交有关部门追究责任。

　　这样，就能进一步规范养老机构公建民营发展，尽量避免公建民营运作中出现不公平、服务对象偏差、管理不规范等问题，推动公建民营养老机构健康快速发展，满足更多弱势老人的养老服务需求。

　　我市试点乡镇敬老院公建民营改革已有100多家养老机构实行

　　该建议由市民政局与市财政局、市司法局共同办理。

　　据市民政局人士介绍，我市是全国老龄化最高的地区之一，老龄化率位列全国第六、西部第一，截至2019年底，全市有60岁以上的老年人719.6万，占总人口21.13%。这既是对重庆养老服务工作的挑战，也是重庆养老服务发展的机遇。近年来，我市坚持社会化、市场化、多元化发展，持续推进居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设，基本形成政府主导、社会参与、全民行动的养老服务发展新格局，养老机构公建民营工作也随之推进。

　　市民政局相关负责人介绍，该局已指导武隆、万州、大足等区县开展乡镇敬老院公建民营试点工作，以科学界定公建民营范围、原则，细化评审标准、遴选规则，规范合同约束、退出条件和违约责任追究内容，加强事中事后监管措施，为下一步全面推开养老机构公建民营工作积累经验。

　　其中，大足区对万古、国梁、宝顶、龙水、宝兴、龙石、高升等床位富余的乡镇敬老院进行热水供应常态化、房间寝具标准化、公共卫浴空间适老化升级改造，以租赁的方式承包给有养老院经营管理经验的社会力量经营管理，推动自理型、失能型、失智型老年人分类精准享受养老服务，全区养老服务进入提质增效快车道。

　　万州区研究出台《重庆市万州区乡镇街道敬老院公建民营改革方案》，将政府投资兴办的28家乡镇街道敬老院的运营权整体打包委托给南京银杏树养老服务有限公司，利用其专业的养老服务能力，将养老服务质量考核与运营补贴挂钩，不断提升养老服务质量，解决农村社会养老问题。

　　武隆区则针对辖区老龄化程度高、老年人可支配收入低、农村养老服务设施滞后等现状，积极探索乡镇敬老院公建民营整合托管改革。制定《武隆区乡镇敬老院公建民营改革实施方案》，对全区20家乡镇敬老院进行资源整合、提档升级。运营方成立“敬老院物资配送中心”、“特困人员失能护理中心”，提供公建民营整合托管“一站式”养老服务。

　　对于建议办理的过程和效果，刘吉彬均表示满意。他了解到，目前重庆已有100多家公办养老机构实行了公建民营，探索形成了一批值得复制推广鲜活经验，为制定重庆市公办养老机构公建民营实施方案奠定了坚实的基础。

　　公建民营养老机构监管制度呼之欲出

　　目前，市民政局在借鉴兄弟省市经验和重庆试点经验的基础上，起草了重庆市推进养老机构公建民营规范化的指导意见，已完成征求公众意见，待进一步完善后出台实施。

　　据悉，该指导意见暂包括七个章节、六个方面的内容：

　　明确方式原则。即政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府投资建设、购置并拥有所有权的养老服务设施或新建居民小区，按规定配建并移交给民政部门的养老服务设施，交由企业、社会组织、个人的运营模式。实施公建民营应按照积极稳妥推进、公平公开公正、履行保障职能、确保资产安全、健康持续发展的原则。

　　明晰职能定位。即公建民营养老机构应按照合同约定履行养老服务保障职能。市、区(县)属公建民营养老机构还应承担本行政区域内养老机构示范引领、标准制定、实训培训、品牌推广、形象宣传等职能。街道(乡镇)属公建民营养老机构应当拓展服务项目，力争成为街道社区养老服务中心或失能人员集中照护中心。鼓励公建民营养老机构利用自身资源优势，将养老服务延伸至居家老年人，为老年人提供品质化、专业化、便捷化服务。

　　细化实施程序。实施公建民营的养老机构，可由所有权方以公开招投标方式，选择具备相关资质的企业、社会组织、个人作为运营方，也可直接选择具有广泛影响力和品牌效应的国内外养老服务企业、社会组织作为运营方，实行品牌机构连锁运营。同时，对养老机构实施公建民营的组织实施部门、资产评估、招标文件、采购时机选择、参与投标社会主体等内容进行了细化。

　　规范合同内容。明确了所有权方、运营方、监管方的权利义务，项目的产权性质、经营范围、服务内容、收费标准、合同期限、风险保证金、租金及风险责任分担机制、争端解决机制、退出机制、违约责任追究等内容。

　　加大监督力度。规定民政部门应会同有关部门通过日常管理、定期考核、查验年度报告等方式对公建民营养老机构加强监管指导，出现管理服务、安全问题的，依据重庆市《养老机构管理办法》(渝府令第326号)等规定予以处罚，确保集中供养人员的供养水平、服务质量、居住环境不低于公建民营前的水平。

　　释放政策红利。允许公建民营养老机构运营方在运营养老机构期间通过管理与服务，享受政府制定的有关民办养老机构税费减免、运营补贴、政府购买服务、投融资、人才队伍保障、购买养老机构综合责任险等优惠扶持政策。

　　市民政局人士表示，将进一步完善我市推进养老机构公建民营规范化的指导意见草案，力争在尽快出台实施，充分发挥公办养老机构功能、加强养老机构分类管理、促进社会力量参与养老服务业发展，让重庆的老年人有更多的获得感、幸福感、安全感。