据社科院报告，按目前速度，全国城镇企业职工基本养老保险基金将在2035年耗尽累计结余。

　　2019年，如果扣除财政补贴，全国养老金收支缺口为8314亿，已连续七年收不抵支。

　　东北是我国养老金收支缺口及财政补贴压力最大的地区。2016年黑龙江成为全国首个养老金结余被花光的省份。

　　“现在针对延迟退休有许多种说法和讨论，大多是在做压力测试，不到最后国家具体政策出台，谁也说不准方案是什么样子。”

　　“延迟退休”这个词第一次正式亮相并引起广泛关注，是在2012年。当年6月，人社部等部门在《社会保障“十二五”规划纲要》中提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。

　　八年后的今天，“延迟退休”再次引发热议，措辞从“研究”变成了“实施”。

　　2020年11月3日，新华社公布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提及针对养老保险领域“实施渐进式延迟法定退休年龄”。

　　延迟退休的时代背景，是老龄化社会的到来。与此同时，人均预期寿命在连年提高，这可能会造成人力资源的浪费——要知道，据人社部社保所披露，中国职工平均退休年龄实际只有54岁左右，是世界上平均退休年龄较低的国家。

　　另一方面，无论人们是否愿意，延迟退休稳步推进的一个现实原因，跟中国养老金的缺口有关。社科院发布《中国养老金精算报告2019-2050》，表示全国城镇企业职工基本养老保险基金将在2035年耗尽累计结余。《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》一书中也强调，在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到2036年左右累计结余将耗尽。

　　然而，在2020年10月的国务院政策例行吹风会上，人社部养老保险司司长聂明隽表示，“截至2020年9月底，全国企业职工基本养老保险金累计结余4.5万亿元，从总体上看，保发放仍有比较雄厚的物质基础”。

　　那么养老金缺口的真实情况如何？

　　七年赤字

　　根据财政部公布的2019年全国社会保险基金的收入与支出决算表，中国养老金被分为三类：企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金和机关事业单位基本养老保险基金。三项养老金，2019年共收入5.68万亿，支出5.19万亿。

　　三项按收入排序为：企业职工养老金，收入3.8万亿；机关事业单位养老金，收入1.45万亿；城乡居民养老金，收入0.41万亿。

　　整体而言，收入分为四类：保险费收入，共4万亿；财政补贴收入，1.32万亿；利息收入，1390亿；委托投资收益，1079亿；城乡居民集体补助收入，9亿。

　　支出也分四类：基本养老金支出，4.98万亿；企业职工医疗补助金支出，11.6亿；城乡居民个人账户养老金支出，540亿；丧葬抚恤补助支出848亿。

　　2019年，如果扣除财政补贴，全国养老金收支缺口为8314亿。

　　向前回溯，2003-2012年，全国企业职工基本养老金是收大于支。根据人社部发布数据，与2003年相比，2012年企业职工养老金收入增加1.52万亿，年均增长21%；支出增加1.13万亿，年均增长20%。这十年间，结余越来越厚实。

　　但2013年发生转折。那年起，全国社保基金预算开始公开。梳理2013-2019年的决算可以看到，扣除财政补贴，全国养老金连续七年收不抵支，收支差额均在千亿以上。

　　社会保险法规定，“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”

　　在2019年的社保基金决算中，财政收入占养老金整体收入的23%。财政补贴越来越多，就全国企业职工养老金来说，2003年财政补贴544亿，2019年涨到了5588亿，涨了九倍。

　　其中中央补贴占大头。2019年6月，人社部发言人表示，当年中央财政对全国企业职工基本养老金的补贴为5261亿元。根据前述总额，中央补贴占整体补贴的九成以上。

　　“我国养老金政策是现收现付，也就是工作的一代，供养退休的一代。”中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文向南方周末记者解释，“如果退休年龄没有变化，退休的一代活的时间比半个世纪前长了十几年，年轻一代进入劳动力市场的时间又减少了几年，就会导致社保基金收入和支出严重失衡。”

　　为何是2013年开始出现收支失衡？

　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉南方周末记者：“1960年代，出现了一波生育高峰，特别是1963年，我们叫它‘63婴儿潮’。2013年，在‘婴儿潮’出生的女同志刚好满50岁，迎来了退休高峰，所以从那年开始，我们的养老保险就收支不平衡了。”

　　国家统计局数据也显示，1962年出生率开始急速回升，1963年达到顶峰，出生人口接近3000万，比其他年份平均多出500余万。

　　80后会领不到养老金吗？

　　2020年以来，养老金收入在持续下降。

　　为帮企业减负，国务院办公厅在2019年4月印发了降低社会保险费率综合方案，养老保险的单位缴费比例从原来的19%下调到了16%。

　　《中国养老金精算报告2019-2050》对16%的情况进行了模拟，在这一前提下，全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余在2027年达到峰值6.99万亿，随后开始下降，2035年将耗尽全部结余。

　　与此同时，为了应对疫情，人社部会同财政部、税务总局制定的《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》中规定，在2020年2月至6月，全国各个省份可以对中小微企业的养老、失业、工伤保险三项社保的单位缴费实行免征措施。

　　南方某省份一县级人社部门工作人员向南方周末记者展示了一份当地2020年养老金收支报告。在降费率和免企业社保的双重前提下，该县2020年养老金收入减少两千多万元，缺口较上年扩大了六千多万，收不抵支的差额已经上亿。

　　“降费率和阶段性政策旨在为企业减负，但压力转到了政府层面。一方面，养老金收入在减少，但支出并没有减少，随着退休人员增多，支出甚至增加了，这样就导致收支差距进一步增大。”该工作人员说。

　　原全国社保基金理事会规划研究部巡视员熊军向南方周末记者解释，降费率应该并非长期性措施，经济稍微好一点，就得把它恢复回去。“不然的话，养老金很难做到精算平衡，现在主要考虑是短期内经济相对困难，中小企业面临生存危机，才进行调整的。”

　　养老金的巨大资金缺口，也引发了社会上对“80后领不到养老金”的担忧。

　　如果2035年结余耗尽，那时最年长的80后也只有55岁。按目前退休标准，女性企业职工已领取养老金5年，女性干部则刚达到领取养老金年龄，男性则尚未达到领取年龄。

　　主编《中国养老金精算报告2019-2050》的郑秉文向南方周末记者解释，80后领不到养老金是一种误解。“只要工作的一代缴费，养老金就能发下去。只是缴费的人越来越少，领钱的人越来越多，出现了缺口。”

　　2019年10月，原卫生部部长高强在一次论坛中发言，“截至去年，我国的社会养老保险基金结余5万亿元，数字很大。但是已经参保的人数超过3亿，平均来算，一个人也就一万多元，这作为养老来讲，是远远不够的。”

　　加速养老金全国统筹

　　在2020年11月3日发布的十四五规划建议中，除了实施渐进式延迟退休外，还有一条是实现基本养老保险全国统筹。

　　所谓全国统筹，就是养老金在全国范围内统一收取、统一支出。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》，就强调要对基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

　　但提出养老金全国统筹至今，甚至尚未实现全省统筹。人社部在2020年三季度的新闻发布会上表示，目前有26个省份和新疆生产建设兵团实现基金省级统收统支，另外还有5个省份的全省统筹还在推进过程中。

　　上述人社局工作人员解释，养老金全国统筹推进难，在工作层面主要因为数据和钱的调度问题。以前养老金是在每个县的银行专户上，全省统筹以后是转到省里的专户，如果要全国统筹，任务量更大。

　　“更重要的是社保数据共享，全国统筹以后，在广东可以查到我在黑龙江交的钱，社保转移也可以在系统直接操作，但目前离这个目标还相对较远，省内转移社保都还需要邮寄材料。”

　　为了弥补养老金区域不均衡的状态，2018年6月国务院采取了过渡性政策——中央调剂金制度。2019年全国各省收到来自中央的调剂基金6303亿元，2020年的预算为7398亿。

　　中央调剂基金由各省养老保险基金上解的资金构成。以各省职工平均工资的90%和在职应参保人数作为基数，上解比例从3%起步，2020年提到了4%。

　　2019年，财政部公布了中央调剂金情况。广东、北京、浙江、江苏、福建、上海、山东缴拨金额为正（上缴金额大于中央下拨金额），贵州、云南、西藏持平。

　　另外22个省份（含兵团）缴拨金额为负。中央下拨金额超过百亿的是辽宁、黑龙江、四川，分别是216亿、184亿、178亿。2020年，中央扶持持续加大，给辽宁、黑龙江、湖北以及吉林分别为556亿、486亿、187亿、145亿。

　　可以看到，东北是我国养老金收支缺口及财政补贴压力最大的地区。

　　早在2016年人社部发布的一份报告中，就写到多省养老金告急。当年黑龙江养老金不仅收不抵支，累计结余也率先耗尽，成为全国首个养老金结余被花光的省份。

　　一位黑龙江人社局官员告诉南方周末记者，黑龙江现状是年轻人大量流失，政府供养人员负担过重，超编严重，行政事业单位工作人员年龄断档严重，年龄普遍偏高，无编制招聘年轻人。“养老金收不抵支，只能通过国家、省、地三级政府补助保证养老金发放。”

　　在上述精算报告中，对中央调剂情况下各省养老金可支付月数做了测算：2019年，养老金可支付月数不足3个月的省份，是内蒙古、辽宁、青海、黑龙江；到2028年，可支付月数不足3个月的地区将扩大为13个内陆省份。

　　这说明，即便有了中央调剂金，也无法改变部分地区养老金告急的情况，养老金全国统筹迫在眉睫。

　　“养老金是一个大型公共产品，它是不是需要一架大机器来生产？可我们现在没有这个机器，生产线没形成。”杨燕绥解释，“养老金全国统筹的关键在于责任和管理，明确国务院、省、市、县各级政府的责任，建立垂直管理的信息系统和经办体制。”

　　延迟退休成出路

　　中国养老保障体系有三个支柱。第一支柱是政府统一的基本养老保险；第二支柱是企业年金、职业年金；第三支柱是储蓄型养老保险与商业养老保险。

　　据《经济日报》2020年初报道，第一支柱占主导地位，规模超6万亿，占比70%；第二支柱规模仅2万亿；第三支柱刚刚起步，规模更小。

　　中国人民大学教授董克用曾在2018年的一次发布会上表示，美国民众三个支柱的养老金加起来，占美国当年GDP的145%，但中国同一口径下养老金占GDP的比例不到7%。

　　人社部2019年度报告显示，2013-2019年，企业年金的参加职工人数从2056万人上升到2548万人，人数仅增加492万；同期，城镇企业职工基本养老保险人数从3.2亿上升到了4.3亿，增加1.1亿人。

　　“企业年金，永远只有少数企业能承担，大部分企业是建不了第二支柱的，企业能活下去就不错了。”熊军分析，“就是说我们的养老金结构想调整，第二支柱很难建立，第一支柱的负担又太重。”

　　郑秉文认为，平衡养老金的方向有两个，一是靠财政投入或其他外部资源的介入，但目前难度很大，社会保障支出占财政预算的比例越来越高。另一个是在制度内调节，随着老龄化和人均寿命延长的趋势提高法定退休年龄。

　　早在2013年，英国政府就宣布英国人领取退休金的年龄将在本世纪30年代中期推迟至68岁，40年代末期推迟至69岁。

　　时任英国财政大臣奥斯本称，这是英国在控制公共开支上必须面对的困难决定，“不推迟退休年龄，国家的养老金制度将崩溃”。

　　世界上人口少子化、老龄化最严重的国家之一日本，也面临着同样的问题。据《人民日报》报道，2018年日本劳动年龄人口降至7545万，占总人口的60%，创1950年以来新低。预计到2049年，这一比例将进一步减少到30%。

　　为此，日本政府提出了“终身不退休社会”理念，鼓励更多有意愿的老年人继续工作，以保持经济发展动力，支撑养老金体系的顺利运转。日本现行法律规定，对有工作意愿的65岁以下员工，企业不得以年龄原因将其辞退。

　　根据经济合作与发展组织的统计，本世纪中叶，英国将成为退休年龄最高的国家之一。预计2050年，美国与德国退休年龄将达到67岁，日本与墨西哥的政府最为慷慨，届时这两国的退休年龄仅为65岁。意大利与丹麦的正常退休年龄也将达到69岁。

　　在中国，《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》一书中也写道，如不实施延迟退休年龄政策，养老保险抚养比将从2019年的2.65：1下降到2050年的1.03：1。这意味着三十年后，将是1个劳动力人口抚养1个退休人员。

　　即便迫在眉睫，延迟退休的推动也十分困难。

　　2015年，人社部部长尹蔚民就表示，将在2015年内完成延迟退休方案制定，2017年正式推出，至少五年后再实施。

　　但2017年并未有相关文件公布。上述人社局工作人员告诉南方周末记者，他们内部当时也并未收到任何来自人社部关于延迟退休的文件，“应该主要还是考虑群众对延迟退休的反应比较激烈”。

　　此后，尹蔚民仍多次表示研究出台渐进式延迟退休的政策。直到2020年11月，从“研究”变为了“实施”，但具体措施仍未出台。

　　杨燕绥对南方周末记者说，延迟退休方案的设计可采取“早减晚增”的模式。先设立一个领取养老金的标准年龄，再规定一个领取的最低年龄，若提前退休并领取养老金，养老金比例会打折；若在标准年龄以后退休，养老金比例会有一定程度的上调。

　　“现在针对延迟退休有许多种说法和讨论，大多是在做压力测试，不到最后国家具体政策出台，谁也说不准方案是什么样子。”上述黑龙江人社局官员解释。