军队离退休干部为中华民族的解放、社会主义革命和建设、国防和军队现代化建设作出了特殊贡献，他们是党和国家的宝贵财富。军队离退休干部移交政府安置管理，是一项长期的政治任务。做好军队离退休干部服务管理工作，对于促进国防和军队现代化建设、维护改革发展稳定大局、保障军休干部合法权益，具有十分重要的意义。随着住房保障方式的变化，特别是中办发[2004]2号文件下发以来，军队离退休干部移交政府安置进程加快，军休服务管理工作面临着许多现实问题和困难。如何适应新形势、面对新情况、把握新规律，进一步创新体制机制，增强服务管理能力，提升服务管理水平，成为军休服务管理部门的重要课题。本文共分为三个部分：第一部分为军休工作的简要发展历程；第二部分为当前军休工作中存在问题和矛盾；第三部分为如何积极改进和加强军休干部服务管理工作。本文对军休干部服务管理工作所面临问题和困难的分析，以及对如何改进和加强军休服务管理工的建议，只是实际工作中的一些简单认识和粗浅思考，旨在抛砖引玉，共同探讨做好军休工作的新路子，以共同推动军休服务管理工作的创新发展。 

　　军队离退休干部移交政府安置管理，是党中央、国务院、中央军委为加强国防和军队现代化建设作出的战略决策，是民政部门一项长期的重要政治任务。军休工作作为民政工作的重要组成部分，是党和政府赋予的历史使命和义不容辞的政治责任。随着经济社会快速发展和社会主义市场经济体制日益完善，军休工作既面临着许多新情况、新问题和新矛盾，也面临着更多的新机遇和新挑战。军休工作只有顺应深化改革的大趋势，融入民政事业转型升级和改革创新的大潮，进一步完善机制，丰富手段，积聚合力，提升效能，才能更好地适应新形势，应对新挑战，实现新发展，更好地促进国防和军队现代化建设，维护改革发展稳定大局，保障军休干部合法权益。 

 

 

　　军休工作是伴随着国家和军队改革步伐而建立、发展的，并在民政工作现代化建设中不断得以规范和得到提升。 

　　（一）移交方式上，由批次移交转变为年度移交。1958年起我国建立并实施了军队干部退休制度。1980年开始，为适应军队精简整编，军队离退休干部开始大规模移交地方安置。1981年到2000年，军队离退休干部先后分五个批次移交地方安置，从2000年起，转入按照年度计划移交地方安置阶段。 

　　（二）安置形式上，由集中安置逐步过渡为以分散安置为主。国家对军队离退休干部的安置方式是随着住房条件的变化而变化的。前几批，主要由地方统一建房、集中安置。为了加快移交安置步伐，自1989年开始对军队移交政府安置的军队离退休干部住房建设实行地建、军建、军地共建等多种形式的改革，从第四批移交军队离退休干部开始就出现了军休干部在军休所外分散居住的现象。特别是中办发[2004]2号文件下发后，纳入年度安置计划的军队离退休干部以购买经济适用房为主，可以购买或承租符合出售条件的现住房，也可以自理住房，从此，移交政府安置的军队离退休干部基本上以分散安置为主。 

　　（三）体制机制上，管理体系日益顺畅，制度体系不断完善。为进一步加强军队离退休干部接收安置和服务管理工作，国家先后制定了一系列政策规定。1984年，国务院、中央军委批转民政部、总政治部《关于做好移交地方的军队离退休干部安置管理工作的报告》（国发[1984]171号），明确提出国家移交地方安置的军队离退休干部统一由各级民政部门建立安置管理机构进行服务管理，其中军休所为直接承担服务管理工作的基层事业单位。1990年，民政部下发《军队离退休干部休养所暂行规定》，为做好军休干部服务管理工作提供了主要依据。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅下发《关于进一步做好军队离休退休干部移交政府安置管理工作的意见》（中办发[2004]2号），第一次以中央文件的形式对移交地方安置军队离退休干部的安置去向、住房和医疗保障、政治和生活待遇等作出规定，明确各级党委、政府和军队有关部门的职责分工，成为军队离退休干部安置管理工作的第一个纲领性文件。2012年，民政部下发《关于进一步加强移交政府安置的军队离休退休干部服务管理工作的通知》、《移交政府安置的军队离休退休干部服务管理机构工作规范（试行）》（民发[2012]175、176号），对进一步加强军休服务管理机构建设，创新服务管理模式，完善服务保障工作机制，提高服务管理水平等提出了新的要求。自军队离退休干部移交政府安置开始以来，国家和军队先后出台各类政策规定千余部，涉及接收安置、待遇落实、服务管理等方方面面，形成了较为系统、完备的制度体系。 

 

 

　　军休所服务管理模式是20世纪80年代地方政府在沿用军队对离退休干部管理做法的基础上建立并发展起来的，是对军队离退休干部移交地方后的晚年生活予以妥善安排的基本形式之一，也是军队离退休干部的一种基本养老方式。这种模式在过去特定历史阶段较好地适应了同期形势发展与任务需要，并发挥了积极作用。实行年度移交安置形式后，因住房保障形式不同，军队离退休干部大都分散居住在不同地点，由军休所实行分散条件下的统一管理。随着形势的变化和接收任务的持续加重，军休服务管理机构正面临着服务对象迅速增长、新增人员居住高度分散、流动性增强等一系列现实问题，传统“单位式”的军休所服务管理模式正面临着困境和挑战。 

　　（一）基础设施不够配套，服务功能不够齐全。随着安置数量不断增加，原有基础服务设施难以同步改善，军休所服务承载能力日趋不足。多数军休所基础服务设施先天不足，办公用房紧张，库室不全、一室多用的现象比较普遍，室内外活动场地狭小，娱乐、健身等活动器材陈旧、不全，难以满足军休干部集中学习和文化活动的需要。城市主要城区军休所大多地处繁华地带，周边寸土寸金，由于没有“适当留有发展空间”，无法扩建增容，加之经费保障等因素，在改善办公和服务场所条件上，只能零打碎敲、修修补补。在机构和人员经费方面，由于中央经费标准偏低，政策规定由地方财政配套补足的经费压力较大，军休所用于办公和军休干部学习、活动的经费无法得到充分保证。 

　　（二）居住过度分散，工作难度加大，日常管理和活动制度落实难以经常化。随着接收人数增加，军休干部分散居住的点越来越多、线越来越长、面越来越广。加之随着城市发展和人民生活水平的不断提高，有的军休干部因住房拆迁、自购商品房或随子女居住到他地，日常联系和管理的难度不断增加。伴随着安置较早的军休干部“两高期”来临，部分军休干部户外活动不便，风险加大。同时，分散安置的军休干部来自各军兵种，年龄跨度大，沟通、交流难度大。虽然各军休所按规定建立健全了基层党组织，成立了各类活动小组，但由于居住过于分散，加之军休所受自身场所、硬件条件限制，日常管理和集中组织学习、开展活动的难度越来越大。 

　　（三）服务方式滞后，社会化程度够不高，无法满足军休干部多元化服务需求。军休所大多建立于20世纪80年代，当时的服务对象主要是集中安置的军队离退休干部。随着接收安置人数不断增多，分散安置的军休干部已经逐渐超过集中安置的数量。面对庞大的分散居住群体，军休所原来那种“单位式”、统包统揽的服务管理方式已经显得心有余而力不足。在服务需求上，批次接收的军休干部逐步进入高龄，相当部分家庭出现空巢现象，特殊服务、家政服务、医疗服务需求比较突出。年度接收的军休干部相对较为年轻，年龄、学历、身体状况不同，实际需求也存在差异，有的满足于在家享受天伦之乐，颐养天年，有的希望发挥余热，奉献社会。军休所传统的服务管理方式已经难以完全满足军休干部不断增长的高层次、多样化的物质、文化和精神需求。而与此同时，随着“单位办社会、福利单位化”体制的逐步解体，社会化的市场保障体制迅猛发展，居家养老、社区照顾和机构供养相结合的社会化养老服务体系逐步完善，以生活照料、医疗保健、体育健身和法律服务等为主要内容的老年服务体系日益成熟，社区建设、第三产业、老年事业蓬勃发展。在这种社会“大保障”能力、“大服务”水平不断提高的新形势和大趋势下，迫切需要军休服务管理工作不断创新体制机制，借助社会资源，引进社会服务，这样才能有效弥补自身不足，增强服务功能，提升保障能力。但由于思想观念和客观因素的制约，军休干部还习惯于单一的“国家保障”的传统模式，在“国家保障与社会化服务相结合”上推进较为缓慢。 

　　（四）服务管理人员结构不够合理，队伍整体素质有待提高。在军休所服务管理人员的配备上，只有编制计划，没有具体的岗位建设标准。人才培养缺乏长远规划，教育培训系统性不够。在招考、录用、调整等方面，不同地区的标准、程序和要求不一，在一定程度上存在能岗不相匹配现象，而军休服务管理工作亟需的思想工作、心理疏导和精神慰藉等方面专业人才比较缺乏，队伍年龄结构、知识结构和专业结构不够合理。管理上缺乏竞争激励机制，创新力不够，在一定程度影响和制约了服务管理工作的创新发展。 

 

 

　　从年度接收开始，分散安置已经成为军队离退休干部移交地方安置的主要方式。随着国家和军队各项改革步伐加快,接收安置军休干部数量将会持续增加，分散安置的军休干部将逐渐成为军休服务管理工作的主体。军休服务管理工作必须适应改革发展新形势，把握分散安置新特点，紧紧围绕落实“两个待遇”、实现“六个老有”，积极实践，务实创新，逐步探索形成适应现实需要、具有时代特点的服务管理新模式。 

　　（一）织密“三张网”，着力构建立体多维的服务管理体系。针对分散安置军休干部点多线长、高度分散的居住特点，通过构建多维度、网络化服务管理体系，进一步拉近与军休干部距离，跟进管理，贴紧服务，让军休干部时刻感受到服务管理就在身边。一是构建上下贯通的管理网络。建立“军休服务管理中心—军休所—服务站—服务点”层级服务管理网。根据辖区军休干部居住分布情况，合理划分区域，科学设立一定数量的服务站，各服务站在军休干部居住相对集中的居民小区或片区设立若干服务点，由各点包干负责该区域军休干部的服务管理工作，从而化小管理单元，实现分层、集中管理，建立横向到边、纵向到底的管理网络，最大限度下移工作重心，延伸服务触角，让每一名军休干部都能就近接受管理、享受服务，从而消除工作“盲点”。二是构建全域覆盖的党建网络。按照“三个有利于”原则，科学设置党的基层组织。在军休服务管理中心设置基层党委，军休所建立党总支，各服务站设立党支部，根据各服务点党员数量合理设立党小组，确保每名军休干部党员都能编入基层党组织，都能就近参加党组织生活。同时，通过在职工作人员党员担任军休干部党组织联络员或支部委员、适当吸收军休干部党员担任军休干部服务管理机构党组织委员，进一步加强领导，增强党组织的凝聚力和战斗力。三是构建相互通联的活动网络。建立军休服务管理中心俱乐部、军休所和服务站活动中心、服务点活动小组。根据自身特点和优势建立文化体育基地和兴趣活动、文化活动组织，各类活动组织分层下设小组，为军休干部就近就便参与活动提供平台。进一步深化活动内涵、创新活动形式、丰富活动内容、提高活动品味，通过开展各类兴趣、文体活动，加强军休干部间的联系、交流和沟通，让军休干部在“唱、跳、玩、赛、乐”中丰富生活、加强联系、增进感情。同时，在“大分散”管理模式下，通过文化活动“小集中”，实现对军休干部的服务管理。 

　　（二）建强“三支队伍”，着力提升服务管理效能。高素质的服务管理队伍是推动军休事业科学发展的重要保证。军休服务管理工作要紧紧抓住队伍建设这个根本，以能力建设为核心，内强素质，外树形象，倾心打造宗旨意识强、业务素质精、服务水平高的高素质服务管理队伍。一是要着力增强所站领导的组织领导能力。进一步明确所站职能，落实所、站长负责制。制定、实施所、站领导能力素质提升中长期规划，通过系统培训、短期轮训、以会代训、参观见学、交流研讨等途径，加强能力培养，不断提高所、站领导的统筹谋划、执行决策和落实工作的能力。二是要着力增强工休骨干的沟通协调服务能力。建立标准化服务体系，统一服务规范，公开服务承诺。进一步强化工休骨干为军休干部服务意识，规范工作行为，量化服务内容，强化责任落实。加强考核考评，定期了解军休干部对工休骨干的服务评价，把军休干部满意度列入量化考核内容，将工作绩效与聘用、利益相挂钩，充分激发工休骨干积极性、主动性，不断提高沟通协调能力和服务水平。三是要切实增强军休干部管委会的协调、监督能力。注重选拔办事公道正派、热心服务群众、善于沟通交流、威信高、能力强的军休干部担任管委会主任。积极争取管委会对所长和党组织工作的支持和配合，并围绕“三个公开”，监督落实军休所民主管理。管委会要主动教育引导军休干部珍惜荣誉，发扬传统，保持晚节；对不良思想倾向大胆批评，弘扬清风正气；及时了解掌握并反映军休干部合理意见，维护军休干部合法权益；主动协调、融洽内部关系，营造和谐的工作和休养环境，充分发挥管委会自我教育的示范作用、自我服务的核心作用、自我管理的实践作用以及工休团结的促进作用。 

　　（三）借力“三大资源”，着力改善服务管理品质。在加强自身建设的同时，要充分利用科技、社会和部队资源，借势而为，借力发展。一是借助信息化资源提高服务效率。一方面，要充分利用互联网实时性、便捷性的优势，加强军休服务管理信息化网站建设，通过网站及时发布通知、信息，在线学习交流，使军休干部足不出户就能了解所站工作动态，掌握政策规定，为所站建设建言献策；所站通过网站及时收集服务需求，从而把军休网站建设成为军休干部学习的园地、教育的平台、沟通的桥梁和交流的空间，成为网上“军休家园”。另一方面，要管好、用好民政部军休干部信息系统和军休干部服务管理机构信息系统，及时更新、维护好基本信息数据，充分发挥系统功能，进一步支持工作决策，提高工作效率。同时，要借助信息系统业务测试模块的军休知识题库，引导工作人员学习业务知识，通过在线模拟考试等形式，逐步打牢业务理论基础，提高业务工作水平。二是借助社会资源扩充服务功能。要进一步打破封闭式、“单位化”的关门办所模式，充分利用民政社区建设的经验和优势，促进军休干部服务管理逐步与社区管理网络相融合。积极鼓励军休干部“走出庭院”，参与社区建设，参加社区活动，融入社区生活。充分利用社区配套、完善的服务体系和公共服务项目与福利功能，将社区服务延伸到军休干部日常生活。探索将社工和志愿者队伍引入军休服务体系，加强社区服务项目、军休干部服务需求等信息的互通共享，促进社工和志愿者与军休干部建立帮扶、服务对子，为军休干部提供“心灵护航”和生活服务，实现社工和志愿者与工休骨干优势互补、联动服务。引导军休干部逐步转变生活和消费理念，通过低偿、有偿等服务方式，引进社区日间照料、医疗、家政、文化等服务项目，为高龄、空巢、失能半失能军休干部提供专业化、个性化服务，让军休干部足不出户就能解决日常生活问题，从而有效弥补军休所自身服务短板，使军休干部居家养老与社区服务逐步对接，满足军休干部多元化服务需求，在民政“小管理”中实现社会“大服务”。三是借助部队资源增强服务实力。要不断增强融合式发展的理念，进一步推动形成军地相互支持、密切配合、经常沟通、注重实效的良好氛围和工作机制，最大程度地实现资源共享、优势互补。要积极协调驻地部队开放、租用、共建文化活动场所和服务设施，为军休干部学习娱乐提供物质支持，有效缓解军休所基础服务设施不足的矛盾。要善于运用军休干部和部队间的情感资源，在军休干部新进、传统节日、军休干部家庭发生变故等特殊时段，主动邀请原部队一道走访慰问军休干部，在及时进行心理关爱和精神慰藉的同时，尽力为军休干部解决实际问题。在“八一”、春节等重大节日，邀请驻地部队与军休干部联谊，为军休干部送上精神食粮。要积极探索建立军地干休所互帮互建对子，通过军地理论同学、平台共用、活动联办、经验互享，促进军休文化与老年文化、军营文化、社区文化的深度融合和创新发展，更好地满足军休干部的物质和精神文化需求，提高休养生活质量和幸福指数。