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如何从收入保障转向生活养老
作者:   来源: 中国财经报  2018-07-12

  20世纪80年代以及90年代,我国按照市场机制要求建立的企业职工基本养老保险制度,都是以保障退休职工收入为目的,并未将提供养老服务提上议程。尽管这一系列改革解决了社会保险制度的覆盖面与公平性问题,但与我国经济发展与人民生活水平提高已不相适应。因为这几项养老保险制度改革的主要目的是解决人群覆盖问题和制度的相对公平性问题,也就是让所有人群都能享受养老保障,城乡养老保险制度停留在解决温饱问题的阶段,已落后于经济发展的现实。随着我国人口老龄化的快速提高,各级政府开始重视养老服务体系建设问题,对养老机构的建设及老年人的健康医疗、饮食起居、精神慰藉等养老服务体系建设越来越重视,从资金和政策上加大支持力度。这意味着我国的养老保障制度开始从过去的扩面和收入保障逐步转向收入保障与养老服务相结合的生活养老转变,但这一转轨过程还刚刚开始。
 
  当前我国养老服务体系的局限性
 
  一个国家养老保障体系应该包括基本养老保险、补充养老保险、商业人寿保险、老年人社会救助、老人福利、养老服务体系等多环节、多层次的养老保障制度。从目前我国的养老保障体系看,基本养老保险制度形成了全覆盖,但其他养老保障制度还不完善,不能形成协调配套的养老保障功能,致使我国养老保障体系建设不仅滞后于经济发展和人民生活提高的要求,而且还难以适应老年生活多元化和品质化的挑战。
  一是补充保险、商业人寿保险、高龄失能失智老人社会救助制度发展缓慢,使老人的养老资金来源缺乏可靠保障。基本保险只是退休老人养老资金的第一支柱,也是养老资金的主渠道。但作为第二支柱的补充保险和第三支柱的商业养老保险发展缓慢,意味着退休老人养老资金主要依靠基本保险提供,这样不仅会加大基本保险支出压力,也会导致老人生活质量下降。特别是高龄失能失智老人是老人群体中的弱势群体,需要专人护理照料,更会带来较重的经济负担,如果没有专门的社会救助机制和福利制度,就会带来一系列社会问题。因此,养老保障制度中收入保障也是依靠上述几种制度的配套才能形成“多支柱”的保障体系。
  二是养老服务体系发展滞后,意味着越来越多的老人养老服务需求得不到满足。养老服务体系是由机构养老、社区养老、居家养老、健康医疗、家政服务、精神慰藉等诸多环节构成,近几年在机构养老方面有较快发展,但管理混乱、服务内容单一、服务人员缺且素质较差,社区养老、健康医疗服务、老人家政服务、老人休闲、精神慰藉等养老服务发展非常缓慢,远远不能适应老年人增多对养老服务的需求。
  三是与老龄化快速提高不相适应。老龄化的快速提高意味着老年人越来越多,随着人们收入水平提高,养老保障不再局限于收入保障,更多地需要内容健全、形式多样、服务规范、收费合理的养老服务。养老服务业发展缓慢,不仅影响老年人生活质量的提升,而且影响未来产业结构的升级和经济增长。
  生活养老包括收入保障和养老服务体系两方面内容。无论收入保障还是养老服务体系建设,很多内容属于应由政府承担的公共产品或准公共产品领域。养老保险中基本保险和补充保险都是按照权利与义务相统一的原则由雇佣单位(企业)和个人共同缴费建立的,只有基本保险收支出现不平衡的情况时,才会要求政府财政给予补贴,保证基本养老保险收支的正常运转。而对补充保险和商业人寿保险,政府财政主要给予政策支持,而不承担兜底责任。近几年,各级政府财政在支持养老服务体系建设上,虽然下了不少功夫,但总体上看,投入的资金量少,支持的范围偏窄,政策支持手段较单一,没有起到“四两拨千斤”的作用,导致养老服务体系建设发展缓慢。
 
  国际经验
 
  市场经济国家大多以“三支柱”的养老保障体系作为退休老人收入保障的主要来源。通过不断完善养老服务体系,为退休老人提供内容更加全面、服务更加规范的生活养老条件。在日本,政府直接提供老年人护理服务,为老年人生活养老奠定坚实的基础;政府构建专门的老年人医疗保障制度,解除老年人生活养老的后顾之忧;政府提供多种多样的项目,满足老年人生活养老的情感需求;市场提供多样化、多层次的老年人生活养老服务。针对老年人的生活养老,德国政府主要在住房和护理两个方面提供了有力的政策支持。美国政府为老年人生活养老提供政策支持措施,市场化的社区生活养老是最重要的养老方式,养老社区除了提供给老年人护理服务,还注重通过成立老年人活动中心等方式开发其他项目给相对健康的老年人,老年人可以享受到满足精神生活需要的各种服务。养老服务在上述国家依靠政府和市场的力量得到较快发展,服务内容日益健全,服务方式多样。
  各国政府采取税收优惠、减免费用、信贷支持等特殊政策,积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与养老产业的发展。
  通过动员社会力量,使社区服务在老年人生活养老事业中发挥积极作用。鼓励社会力量开展以社区为基础的老年人生活养老服务工作,在生活照料、家政服务、康复护理、紧急救援、心理咨询等方面给予老年人以帮助,形成社区型老年服务网络体系,为居家老人提供优质、便捷的服务。
 
  实现从收入保障向生活养老转型的政策建议
 
  第一,做好养老保障转型顶层设计,加快我国养老保障转型进程。
  养老领域改革要摆到国家改革总体战略中,与社会保障改革、医疗改革、人口政策、产业政策相协调;使养老服务领域内法律、法规、规范性文件和政策措施在纵向上相连贯、横向上相协调,逐步打造一个脉络清晰、内容完整的养老保障体系。
  一是要把养老保障转型纳入国家经济社会发展同步轨道。
  在全面建成小康社会阶段,养老保障不能停留在温饱阶段的收入养老水平,而是根据人们收入增长带来的发展需要和享受需要适时向生活养老转型,即以养老服务体系建设和健康医疗、精神慰藉等多方面、多层次生活养老需求得到满足为目标,实现城乡养老保障全面转型。
  二是区分近期和中长期养老保障转型的重点,分步实施,有序推进。
  三是发挥政府、市场、社会三方面力量的作用。按照公共产品理论区分养老服务建设和健康医疗建设中公共产品和准公共产品及市场调节领域,在养老服务及健康医疗的规划、基础设施建设、教育与人员培训等方面,发挥政府政策和资金的主导作用;在准公共产品领域和市场调节领域,政府仅限于政策引导与支持,要充分发挥市场和社会力量的作用,在资金投入、经营组织等方面,积极引导和支持市场和社会力量参与养老服务体系、健康医疗体系、精神抚慰体系的投入和经营,促进生活养老保障体系的健全和转型。
  第二,政府与社会应日益关注和重视生活养老。
  衣食无忧不是养老的终极目标,以物质供给来代替精神需求的做法是不可行的,因为无论任何形式的物质供给,都无法真正满足老年人的内心需求,一定物质基础上的身体心理双重健康才是老年人的真正的期望。因此,在不断提高养老物质保障的同时,政府和社会也应该更多关注和重视生活养老问题,特别是老年人的晚年精神生活。首先,不仅要完善现行养老保险基本制度,还要加快企业年金和职业年金制度的覆盖范围,促进商业人寿保险制度发展,健全老年人特别是孤寡老人、失能失智老人的最低社会保障等社会救助制度,形成“一个都不能缺”的老年人养老收入保障制度体系。其次,要鼓励兴建更多养老服务设施,满足老年人的养老服务需求;鼓励各类民间组织、义工团体去关爱老年人,丰富他们的精神生活。
  第三,建立分层次的收入养老保障机制,解除人们对养老的后顾之忧。
  要按照优先照顾中低收入阶层人员的养老金收入问题建立统一的多层次养老保障体系。从结构上看,可将整个养老保障体系划分为基本保险、补充保险和商业养老保险三个层次。
  通过政府社会福利制度解决没有参加社会养老保险制度和生活困难人群的养老保障问题。设立多层次、多品种的政府养老补贴制度,包括:完善城市“三无”、农村“五保”老人的政府供养制度;建立高龄津贴制度;建立养老服务补贴制度,支持低收入且高龄、独居、失能等养老困难老年人入住养老机构或者接受社区、居家养老服务;建立民办公助制度,对于民办养老机构、居家养老服务设施或组织,给予建设补贴或运营补贴等,以照顾低收入老年群体,保障其基本生活。
  第四,转变养老服务观念,更多从提高生活质量、区分层次角度设计和改革养老保障体系。
  首先,要变管理为服务的理念,在满足老人吃饱吃好的前提下,更加关注老年人的精神文化需求,使老人身心健康、精神愉快。通过创新养老体系,让老年人真正达到养身、养心、养脑相统一。其次,按照收入层次建立高、中、低养老服务体系,高收入人群养老服务交给市场解决,政府主要加强监管;中等收入人群养老服务政府给予政策支持和引导,引导社会资本和力量投入养老服务体系建设,为中等收入人群提供较低廉的养老服务;为低收入人群和特困人群提供完全由政府承担的基本养老服务。从而健全居家养老为主、社区养老为辅、机构养老作补充、服务内容更加全面、服务制度更加规范、服务队伍更加壮大的养老服务体系。
  第五,完善居家养老制度,加快养老服务体系建设。
  一方面,政府要加强对国民传统美德教育,稳固家庭养老基础;另一方面,积极为“居家养老”提供服务的第三方养老机构和社区养老机构提供政策和适当的资金支持,促进居家养老、社区养老、第三方养老服务体系的发展。支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品,引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。从鼓励企业创新老年产品、丰富功能、扩大供给、规范流通等方面下功夫,实现产品研发与满足需求对接,发展商贸流通与维护老年人消费权益结合。
  第六,财政支持养老保障转型。
  财政部门从2013年起到2015年,每年投入不少于10亿元专项资金,支持社会养老服务体系建设。对符合条件的养老机构,省级按东、中、西部地区分别给予每张床位4500元、5500元、6500元的一次性建设补助;对养老机构收住的自理、半自理和完全不能自理老年人,每人每年分别补助360元、600元和720元;对符合条件的城市社区老年人日间照料中心,按建筑面积分别资助25万元、20万元、15万元。但由于享受这些优惠政策设置的门槛和条件相对较高、部分政府部门的认识不到位等原因,一些优惠和扶持政策无法落实,从而导致无法充分发挥这些优惠政策对社会力量兴办养老机构的扶持和激励作用。未来应进一步完善和落实政府财政扶持养老保障的各项政策,特别是对有关政策落实后养老仍然得不到保障的困难群体,要创新政府财政扶持政策,制定“特保”政策,提高标准,确保特困地区、特困群体老年生活得到切实保障。
 
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