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做好基层老龄工作创建敬老和谐社会 
作者:   来源: 广东省民政厅  2017-12-28

  “家家有老人、人人都会老”在南粤已成为人们的敬老养老意识。“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的“六个老有”目标已在社会得到认知并逐步实现。在广东, 60 岁以上的老年人口已达到了 880 万,占人口总数的 11 . 14% ,早已提前进入了“老龄化”社会(即老年人口占人口总数的 10% 以上)。在这个以家庭赡养为主要养老方式的传统国家,老年人全部生活在社区和农村,因此,做好基层老龄工作,必然成为老龄工作的重中之重,也是营造敬老爱老的社会氛围、创建和谐社会的关键因素。
 
  一、广东特色的基层老龄工作
 
  党和政府历来重视老龄工作,关心老年人问题。建国以来,尤其是改革开放以来,我省在保障农村老年人生活、维护老年人合法权益、救助贫困老年人等方面做了大量工作。 1983 年 11 月,经省政府批准,成立了广东省老龄问题委员会。 2000 年 6 月 16 日经省政府批准成立广东省老龄工作委员会,明确省老龄委是省政府主管老龄工作的议事协调机构,强调各级党委和政府要加强对老龄工作的领导,把老龄工作纳入重要议事日程,加大了老龄工作的力度,尤其是近两年来,逐步创建了有广东特色的基层老龄工作。
 
  (一)重视政策法规建设,初步形成了指导基层老龄工作的法律法规和政策体系
  《广东省维护老年人合法权益条例》于 1991 年 1 月 10 日经省第七届人民代表大会常务委员会第 17 次会议通过,领先全国 3 年制定出了维护我省老年人合法权益的法律条例。 1996 年全国人大常委会颁布实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》。 2000 年 8 月《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》下发,同年,我省下发了《中共广东省委、广东省人民政府关于进一步加强老龄工作的通知》。 2001 年 12 月,《广东省老龄事业发展“十五”计划纲要》正式出台,为老龄事业描绘出美好蓝图,也为老龄工作开辟出广阔前景。省司法厅、省委组织部、省文化厅、省体育局等 6 个涉老部门随后出台了规范性文件,为我省实施《老年人权益保障法》提供了更全面的政策支持。从 1997 年开始,我省各市陆续制订和实施以“三优一免”(优先、优待、优惠和减免费)为主要内容的老年人优待政策,到 2001 年底,包括经济欠发达的粤北山区各市也都出台了适合本地实际情况的各项优待政策,经济发达的珠三角地区的优待力度更大一些,面更广一些。深圳、珠海市将超过 100 元门票的风景点都纳入免费范围,广州市以政府令颁布优待政策,更具有权威性。 2003 年 11 月,省府办公厅下发了《关于进一步做好老年人优待工作有关问题的通知》,各地老年人优待政策得到进一步完善。 2005 年 7 月,省人大颁布实施了《广东省老年人权益保障条例》,为基层老龄工作提供了更强的法律依据,也为维护广大老年人的合法权益提供了尚方宝剑。
 
  (二)狠抓基层老龄工作机构建设,五级老龄工作网络基本形成
  近年来,各地继续把建立健全老龄工作机构作为重中之重的工作来抓。各地以目标责任考核和创建活动为契机,努力解决一些各级老龄办缺编的问题。其中,河源市就把解决基层老龄工作机构问题作为民政部门的工作重点,所辖一区五县全部于去年 7 月前建立健全了老龄工作机构。到目前,全省 21 个地级市均已基本理顺和健全了市本级老龄工作机构, 122 个县(区)也都已经相应建立起老龄工作机构,其中已基本理顺和健全老龄工作机构的县(区)(即有机构,有编制、人员及经费)的有 109 个,约占 89.35% 。根据全国老龄办今年要 100% 建立基层老年群众组织的要求,省老龄办通过广泛调研,了解各地遇到的困难,研究制定了《关于大力加强基层老年人协会建设的意见》,有效地促进了基层老年群众组织的发展,目前全省 70% 的社区和村已建立了老年群众组织。省、市、县(区)、街道、社区(村)五级老龄工作网络逐步形成。
  社区(村)老年人协会是在党支部和村委会领导下老年人自己管理自己的组织。回良玉副总理曾指出,“基层老年群众组织在维护经济发展,保持社会稳定,调解涉老纠纷,维护自身利益,推进计划生育,活跃老年人生活,关心下一代等方面都发挥了积极作用,为基层政权建设做出了贡献”,尤其是我省的基层老年人协会,更是在处理邻里矛盾、调解宗族纠纷、说服后人实行计划生育、移风易俗带头殡葬改革、联系海外侨胞、港澳同胞投资建设家乡、捐资兴办福利慈善事业等方面发挥了巨大的作用,为两个文明建设做出了很大的贡献,推动了社会的和谐稳定发展。广州市花都区探索出了“一会”、“二基”、“三结合”的好路子。“一会”即村老年人协会,全区 183 个村委会全部成立了老协组织;“二基”即协会有老年基金和老年经济基地;“三结合”即老年协会活动同党政中心工作、同老年人文体生活、同精神文明建设结合。澄海区在建设老年人协会中总结出“三化”、“六有”的标准。“三化”即管理工作规范化、活动制度化、权益保障法制化。“六有”即协会有章程、有好的领导班子、有职责分明的工作规程、有男女会员、有文化活动室、有老年福利基金和活动经费。老年协会的建设有力地推动了基层老龄工作的开展。
 
  (三) 贯彻落实《老年人权益保障法》,切实维护老年人的合法权益
  维护老年人的合法权益是老龄工作的重点之一。为切实贯彻好《老年人权益保障法》,提高老龄工作者的执法水平,省老龄办组织了三次老年法学习培训班,对全省各市老龄办工作人员分期分批培训,请省司法厅、法制局和大学法律教授上课,考试合格发给结业证书,省老龄办及部分市老龄办的工作人员凭结业证书还取得了政府司法部门颁发的老年法执法证。为更好地维护老年人的合法权益,省老龄办和省司法厅联合下发了《关于做好老年人法律援助工作的意见》,省及各市法律援助中心纷纷与老龄工作部门联合成立老年人权益部,逐步开展老年人的法律援助工作。省老龄办将每个月的 20 号定为“法律咨询日”,请律师免费为老年人进行法律咨询;佛山市从 1998 年 5 月开始,把每个月的第一个星期二定为咨询服务日。咨询内容涉及退休金、房屋纠纷、家庭纠纷、邻里矛盾、子女虐待、不赡养老人等问题。各级老龄办全部设立了老年人信访接待部门,按政策和《老年人权益保障法》进行处理,态度热情周到,工作认真负责, 既做思想说服工作,又做调解工作,并协调有关主管部门和当事人,切实解决老年人的实际问题, 通过做好来信来访工作和开展咨询服务日活动,既宣传了《老年法》,又解决了老年人的实际问题。
 
  (四)结合实际,开创多种形式的农村养老模式
  目前我省农村普遍建立了“以家庭养老为主,村、社集体经济补充养老为辅”的养老模式。佛山市顺德区创造出“稳定经费来源”的好路子,一是成立村老年福利基金,通过各种渠道筹集,发动各部门、企事业单位、港澳同胞捐赠;二是村及股份社提供一定的资金;三是镇拨付部分经费,重点帮助需要救助的困难老人,让他们的生活不低于当地的人均生活水平。惠州、汕头、江门、茂名等市由村委会划拨给老年协会管理一片果林、或是一个鱼塘、或是一个农贸市场、或是一家小企业,所得收益除一部分解决协会活动经费外,其余的用于帮助困难老人,让老年人生活得到保障。广东农村特别是经济较发达的地区,普遍实行了土地股份制改革。在改革时各地都因地制宜制定出不同的政策,注重老年人的利益,政策向老年人倾斜。年龄成了股份的本钱,年龄越大,所占股份越大,在当地居住的时间越长,所占的股份也越大,真正让老年人得到最大的实惠,享受到改革开放的成果。深圳市把农村社会养老保险与农村股份制挂钩,探索农村社会养老保险新路子。东莞市按城乡一体化要求,把农村纳入社会养老保险体系,解决了农村老年人的后顾之忧。
 
  (五)尊老敬老,大力开展助老扶困和为老服务
  老年人是弱势群体,需要全社会的关心和帮助,老年人中的孤寡和贫困老人就更需要社会关心和奉献爱心。广州市荔湾区在全区开展“定点定期助养特困老人”活动,动员各机关单位开展助养活动,签订助养协议,党政机关带头定点定期助养,使辖区内的 800 多名孤寡和特困老人得到助养。早在 1991 年阳江市就组织青年志愿者开展“定点接力照顾五保孤寡老人活动”, 10 余年长盛不衰,服务制度健全,活动走向规范化,全市定点接力照顾五保孤寡老人达 7000 多名,照顾面基本达到 100% 。佛山市城区的每个街道及大部分居委会都建立了社区服务,为老服务是其中一项重要内容,有老年咨询、老年医疗、老年活动场所、老年产业登记、家政服务、老年权益保障等等,形式多样,内容丰富,为老年人提供不同需求的全方 位服务。社区为老服务的逐渐形成,有力地推动了基层老龄工作的全面开展。
 
  二、基层老龄工作面临的问题
 
  (一)基层老龄工作薄弱环节突出
  虽然我省基层老龄工作小有成绩,但随着人口老龄化形势的严峻,老年人所面临的问题也日益突显。一是社会保障制度不健全,农村养老保险、合作医疗、最低生活保障等均存在着覆盖面积小、资金来源少、保障水平低、制度不完善、管理不规范等问题。相当一部分符合条件的农村老年人没有被纳入社会养老保险、合作医疗和社会救济的范围。农村老年人养老和缺医少药问题十分突出,尤其是部分因病返贫的老年人得不到扶助。二是国家财政、集体和社会对农村老龄事业投入少,老年服务设施和活动场所严重不足,大部分基层老年人的精神文化生活匮乏。三是有些基层领导对老龄工作认识不高,重视不够。仍然存在着“说起来重要,干起来次要,忙起来不要”,在实际工作中调查研究少,指导不得力,措施不落实的情况。四是 一些农村地区代际关系不和谐,歧视老年人,不履行赡养义务等问题依然比较突出。
 
  (二)抚养负担的加重对单一的家庭养老模式构成冲击
  伴随着家庭在结构和功能方面趋向核心化,家庭不再是生产的基本单位,老年人支配家庭成员的能力逐渐降低。一方面家庭规模逐步缩小,家庭养老功能逐渐弱化,“ 4+2+1 ”( 4 个老人、一对夫妻、 1 个子女)家庭结构越来越普遍,计划生育户的养老保障问题日益突出。同时,家庭成员为了自身发展的需要,用于照护老人的时间和精力十分有限。随着农村经济体制改革和社会结构转型的深化,农民的生产生活不断发生变化, 农村青壮年大量涌入城市, 农村老年人受到较大影响, 劳务 负担加重, 生活照料缺乏,生活质量下降。因此, 将老年抚养过分倚重家庭已变得极不现实。家庭养老的重任迫切需要老年人自身和社会各层面的积极分担。同时,人口老龄化使得有老年人的家庭比例不断上升,对家庭的伦理道德观念和家庭成员之间的各种关系构成冲击,主要表现为:一是由于老年人的价值观念、生活习惯和思维方式等与年轻人迥然不同,使得家庭的代际沟通更为复杂;二是当对老年人的照顾和孩子的看护、老年人的精神慰藉与独生子女的教育等问题产生矛盾时,家庭的婚姻关系将变得异常脆弱;三是当一个家庭中有多位或多代老人时,家庭养老自身也矛盾重重。
 
  (三)老年群体的日益庞大使其对社会和社区服务的需求增大
  我省老年人口目前以每年 3.5% 的速度递增,人口老龄化的形势越来越严峻。随着现代生活节奏的加快,子女为了寻求自身发展,对老人的生活照料愈益有限。因此,即使选择居家养老的老年人也不得不把各种需求的满足从家庭转向社会和社区,尤其是高龄老人由于其生活自理能力较差甚至完全失去生活自理能力,在生活照料、日常保健和疾病护理等方面有某些特定需求,社会和社区的专业化服务往往能更好地满足这些需求。而对日益增多的居住在养老院和老年公寓中的老年人而言,社会和社区服务几乎是其满足日常生活需求的惟一途径。此外,老年人需求层次的提高也使其对社会和社区服务的需求更为迫切。且随着老年人生活质量的提高,老年人不仅有生存问题,更有发展问题,除了日常生活需求外,老年人对精神文化生活的需求,对社会交往和医疗保健等诸多方面的要求将更多地依赖社会和社区的参与。
 
  三、对策与措施
 
  指导思想和发展目标:
  坚持以邓小平理论和党的十五大精神为指导,按照江泽民同志“三个代表”和“加强老龄工作,发展老龄事业”的要求,弘扬中华民族尊老养老的传统美德,全面贯彻落实《老年人权益保障法》,建立健全老年社会保障体系,发展社区老年服务业,探索城乡养老有效途径和办法,发展老年事业,促进两个文明建设和经济社会可持续发展,使老龄工作和老龄事业的发展与广东省经济发展和社会进步相适应。
  目前我省的老龄工作目标是:重点解决广东省老龄事业发展中的突出问题,建立有效的老龄工作行政管理架构,建立适应人口老龄化形势和社会主义市场经济体制要求的老龄事业经费正常投入机制,改变广东省老龄事业发展滞后的局面;城市要建立以社区为基础的老年人管理与服务体系,农村要发展多形式的老年供养方式,初步建立体现城乡不同特点的城市和农村养老保障体系,使老年人共享经济社会发展成果,改善老年人物质和精神文化生活,把老龄事业推向一个全面发展的阶段。
 
  (一)重点解决农村老年人的养老和医疗保障
  农村老年人最基本的问题是“老有所养”和“老有所医”的问题。解决好这一问题 是农村老龄工作的主要任务。总的指导思想是,在党政主导下,充分发挥政府、家庭、集体和社会的作用,采取家庭保障和社会保障相结合的方针,逐步解决好农村老年人的生活保障问题。第一,要继续强化家庭养老功能。现阶段,我国农村仍然主要依靠家庭养老。针对家庭养老观念受到冲击,家庭养老呈弱化趋势的状况,要加强社会主义道德和法制教育,大力弘扬尊老敬老的社会风尚,传承家庭养老的优良传统。家庭赡养纠纷比较突出的地方,可采取依法治理、签订和监督执行家庭赡养协议书以及发挥舆论作用等措施,建立监督机制,巩固家庭保障功能。第二,从长远看,农村也要走社会保障的道路。根据经济和社会发展状况,各地要逐步建立和完善各种形式的农村社会养老保障制度。经济比较发达、农民收入比较高的地方,要逐步建立农村社会养老保险制度,并不断提高保障水平。有条件的村集体,可给予老年人,特别是高龄老年人和特困老年人一定的养老补贴,并尽可能形成制度。财力较好的地方,可建立农村最低生活保障制度和定期定量救济制度,切实保障困难老年人的基本生活。经济欠发达地区,可采取开发式扶贫、迁移式扶贫和临时救济等方式,保障贫困老年人的基本生活。有条件的乡村,可建立老年生活基地或老年专项基金,因地制宜地帮助老年人解决困难。要积极探索在税费改革和减免农业税新形势下,“五保”老人的供养机制,切实做到应保尽保。中西部地区一定要下大力气解决好“五保户”和贫困老年人的生活保障问题,切实落实对 计划生育户老年人的奖励扶助政策。富裕地区要重视社会化的养老服务设施建设。
  努力保障老年人的基本医疗需求,积极建立和 完善新型农村合作医疗制度。要做好宣传和试点工作,从各地的实际情况出发,积极探索和总结经验,合理调整试点方案,完善配套政策和措施;逐步健全农村医疗卫生网点,努力改变缺医少药的状况;建立健全医疗救助制度,切实 解决老年人因病致贫、因病返贫问题,从而全面构筑以解决“养”和“医”为主要内容的农村老年人生活保障网络。
 
  (二)加大对老年人服务设施和场所建设的投入
  老龄事业是社会主义精神文明建设的重要组成部分,不仅需要政府、社会、家庭和个人的共同参与,而且还需要持续不断的财力支持。要切实应对人口老龄化问题,就需要切实解决老龄事业的经费来源,加大对老龄事业的资金投入,用于老年福利设施建设、开展老年活动、老年教育、人才培训、科学研究等。同时,应充分发挥社会力量,引入市场机制,通过多种投资渠道发展老年服务业,积极改善老年服务设施短缺的状况。我省经济较发达,社会资金充裕,有条件在全国率先探索一条动员社会力量共同参与老龄事业的新路,可以通过政府投入和社会募捐的方式,不断建立健全各种为老服务设施,满足广大老年人的需求。
 
  (三)大力加强基层老龄工作机构和老年群众组织建设
  健全的工作机构是做好基层老龄工作的组织保障。目前县级老龄工作机构大多已经调整建立,但是一些地方 仍存在着机构不健全、编制不落实、人员不到位、经费无保证等问题,制约着老龄工作的正常开展,要通过多方努力, 切实予以解决。乡镇老龄工作机构承上启下,地位十分重要,有条件的地方应安排专职老龄工作干部,暂不具备条件的也可以明确指定乡镇社会事务所或民政员承担老龄工作。
  基层老年群众组织是老年人自我服务、自我教育和自我管理的群众自治组织,是基层老龄工作的重要组织载体。为此,要继续大力加强基层老年群众组织建设。一是要积极推进老年群众组织的发展,凡是有条件的地方都要建立。二是要充分发挥老年群众组织的作用,主要是在党支部、村委会的领导下,在上级老龄工作机构的指导下,组织老年人开展维护合法权益、学习教育、文化娱乐、邻里互助等方面的活动与服务,协助党支部、村委会落实党和政府的各项涉老政策、措施,完成上级老龄部门部署的工作任务。三是要加强老年群众组织自身建设。要健全、规范其组织和制度建设,特别要抓好领导班子建设,选好带头人。对于组织涣散、工作薄弱、不能发挥作用的老年组织应按章程予以调整。老年群众组织应在本地区范围内开展活动,坚持上下不贯通,左右不串联的方针。四是要注意研究和解决有关法律和政策问题,在现有工作的基础上把基层老龄工作体系进一步健全起来。
 
  (四)进一步加强老年维权工作
  随着社会的发展,老年维权工作将面临更多新的问题,情况复杂,难度较大。一些子女法制意识和道德观念淡薄,视老年人为负担,嫌弃老年人,不履行赡养义务,甚至虐待、遗弃老年人,是造成老年人合法权益受到侵害的主要原因。保障老年人享受家庭赡养权利,增进老年人家庭代际关系和谐,是老龄工作的重要内容。加强老年维权工作,一是靠宣传教育,二是靠法治。通过开展经常、广泛、深入的老年法律法规的普法宣传和敬老道德教育活动,做到人人学法、懂法,依法维护老年人的合法权益。积极开展创建“敬老模范村(乡镇)”、表彰“敬老好儿媳”等活动,树立先进典型,弘扬敬老爱老助老的社会风尚,逐步转变“女儿不养老”和“隔代不养老”等传统陋俗。
  老龄部门和司法、公安、法院等部门,要各司其职,积极配合,充分发挥有关政府机构、司法机关、社会组织和基层老年群众组织的作用,建立和完善老年维权网络,共同做好老年维权工作。基层司法部门及有关组织要积极为老年人提供法律咨询和法律援助,做好涉老纠纷的调解工作;乡村公安派出所要加大对老年人的司法保护工作力度;人民法院要对涉老案件采取优先立案、优先审理、优先结案的措施;县乡老龄工作机构要做好综合协调、督促推动工作;基层老年群众组织要帮助老年人懂得自身的合法权益,及时调解涉老家庭纠纷和邻里纠纷,从根源上减少遗弃、虐待甚至残害老年人的违法犯罪行为。
 
  (五)不断丰富基层老年人的精神文化生活
  随着我国经济的发展和人民生活水平的提高,老年人开始向往和追求丰富多彩的精神文化生活,这种情况在富裕地区尤为突出。活跃和丰富老年人的精神文化生活,对于加强社会主义精神文明建设,维护社会稳定,具有重要意义,也是基层老龄工作的重要任务之一。各地应以“星光老年之家”、老年人协会、敬老院以及老年人活动站(中心)为依托,立足当地实际,因地制宜地兴建适用、方便的老年文化体育设施,为老年人提供学习和文化活动场所。根据老年人的特点和需要,积极开展内容丰富、形式多样、健康有益的文化娱乐教育活动,破除封建迷信和宗族观念,倡导科学、健康、文明的生活方式。进一步加强和改进老年思想政治工作,努力研究和探索新形势下老年思想政治工作的新形式、新办法,积极推广健康有益的文化体育活动,使广大老年人以丰富健康文明的生活方式安享晚年。同时,通过大力弘扬中华民族传统美德,在全社会广泛开展敬老、养老、助老的道德教育,并综合运用行政、法律、宣传和教育等手段,在全社会树立起尊重、关心、帮助老年人的新风尚。有条件的地方,应积极创办老年学校,编写涉及卫生、科技、法律和文化等方面的教材,发展老年教育事业。要以乡镇敬老院和社区(村)老年人协会为依托,完善基层老年人服务和文化活动网络。
 
  (六)切实加强对基层老龄工作的指导
  老年人生活在基层,活动在社区和农村,做好老龄工作必须加强对基层老龄工作的指导,其中主要包括以下几个方面:一是积极争取党政领导的支持。及时向当地党政领导反映农村老龄工作情况,提出切实可行的对策建议,当好参谋助手。二是加强与有关部门的协调配合,积极支持、配合、推动有关涉老职能部门贯彻落实党和政府的老龄工作政策、法规,协调、促进出台推动老龄事业发展的政策措施,增加投入,统筹城乡老龄事业的协调发展,形成在党政领导下,各部门齐抓共管,社会组织积极参与的大老龄工作局面。三是形成分类指导,整体推进的工作思路。我省珠三角地区和其它地区经济发展水平不平衡,开展老龄工作的条件有所不同,起点有高有低,因而各地老龄工作的重点和难点不尽相同,要研究提出符合各地情况和特点的工作思路,采取不同的措施、办法,切忌攀比和一刀切。四是老龄工作具有很强的挑战性,任重道远。要克服畏难情绪,勇于开拓进取,创造性地开展工作,努力推进老龄工作上台阶、上水平,全面发展。五是重视调查研究,深入基层,认真研究老龄工作的新情况、新问题,找准基层老龄工作与党的中心工作的联系点和切入点,及时发现和培育先进典型,总结推广先进经验,发挥典型的示范和引导作用。
  老龄化现象正深刻地影响着社会,老龄事业的发展离不开社会经济的繁荣和社会的安定团结,同时,也对社会的稳定起到了良好的促进作用。实践证明,凡是老龄工作做得好、老年事业发展速度快的地方都处在良性发展之中,老年人告状的少,参与迷信活动的少,“老有所为”的多,努力为社会做贡献的多;凡是老年教育搞得好、老年人的精神文化生活开展得丰富多彩的地方,就会出现和睦团结的面貌。和谐社会是一个以人为本的社会,表现为社会各阶层人们互相尊重,平等友爱,和谐融洽。因此,只有切切实实为老年人服好务,做好基层老龄工作,才能全社会形成尊老、敬老、助老的良好氛围,才能推动敬老和谐社会的全面发展。
 
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