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十九大报告关于养老保险未重申“做实个人账户”,意味着什么?
作者:   来源: 上海观察  2018-01-12

  党的十九大报告明确提出,要加强社会保障体系建设。很显然,社会保障体系的建设完善,与增进人民福祉、满足人民日益增长的美好生活需要也是紧密相关的。养老保险制度,是社会保障体系中的重要组成部分。历经多次改革后,我国养老保险制度逐步完善,形成了城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度并存的格局。其中,城镇职工养老保险又称为“基本养老保险”,是成立最早、基金规模最大的制度,该制度以企业和员工缴费为主要资金来源,目前覆盖了大约65%的城镇就业人口。十九大之后,我国养老保险改革也进入新阶段,在人口老龄化日益严峻、人民生活需要日益增长的背景下,需更加重视养老保险基金的可持续发展。
 
  养老金增速超过CPI,应该不会有疑问
 
  从基本养老保险的制度目标看,养老保险基金可持续发展需要满足几方面的需求:一是提供适度的养老保障,消除老年贫困;二是促进养老金水平合理增长,使得老年群体可以分享经济增长的成果;三是保证养老金水平可持续,提升参保人对未来退休后养老金水平的信心,增加制度的吸引力,吸引更多人参保。
  最近的十多年中,我国基本养老保险的养老待遇上涨较快,2015年全国养老金月平均水平约2352元。平均看,参保人员退休第一年的养老金为社会平均工资的约60%,这是一个较高的水平。之后的待遇主要取决于养老金每年的增长速度。根据国务院文件规定,基本养老保险的养老金根据每年在岗职工工资和物价变动,但实际操作时较为灵活。2005-2015年间养老金年均增长率超过10%,2016年开始随着经济增速放缓,养老金增长有所放缓,2017年在2016年基础上增加5.5%,同期居民消费价格指数(CPI)约为3%。可以预见,我国退休人员养老金增速超过CPI,应该不会有疑问。
  但另一方面,在人口老龄化背景下,养老保险基金平衡受到严峻挑战。我国养老保险参保人人均基金收入从2000年的1673元增长到2015年的9104元,年均增长率约为12%。养老保险结余逐年增加,到2015年底增加到了近4万亿。但需要指出的是,每年基金收入中包含了财政补贴,2015年各级财政对养老基金的补贴高达4716亿元,占到养老保险基金收入的20%。若剔除财政补贴,当年收支在很多省份已经呈现赤字。因此,未来养老金水平的进一步提升还依赖于养老保险基金的可持续发展。
 
  如何促进养老保险基金可持续发展
 
  促进养老保险基金可持续发展的途径无非是开源和节流两个方面,开源是更需要挖掘的方面。从我国现状看,增加养老保险基金收入仍具有潜力,包括提高基金收益率、扩大覆盖面、提高统筹层次、增加财政补贴等几个方面。
  1、提高养老保险基金收益率。一直以来,我国基本养老保险基金面临两难困境,一方面养老基金缺乏投资管理,个人账户收益率长期低于通货膨胀率,基金保值增值压力巨大;另一方面资本市场不成熟,投资风险对基金保值增值构成威胁。今后加强养老基金运用是大势所趋,目前采取的做法主要是委托全国社保基金投资运营。全国社保基金自2001年到2015年年均收益率高达8.82%,社保基金理事会为养老基金投资运用提供了良好的平台。但需要指出的是,在人口老龄化趋势下,养老基金的投资收益率也会趋于下降。另一方面,提高年轻一代的劳动生产率是关键,如果年轻一代生产力和创造力下降,即使到老年的时候攒了很多钱,这些钱终将贬值,实际购买力有限。这次十九大报告中并未重申“做实个人账户”这一提法,这也意味着,今后通过提升年轻一代人力资本水平,从而提升养老保险基金实际收益率是更值得重视的长远战略。
  2、尽快实现全国统筹。目前,全国层面看养老保险基金的累计结余超过4万亿,而且未来如果能更好地运用养老基金结余,提高收益率,则养老保险基金的供款能力将进一步提升,但这只有在全国统筹的框架下看才有意义。我国地区间差异较大,当前养老保险基金只在省级层面统筹,有些省份有较多盈余,有些省份则需要大量政府补贴。这主要和各地区人口老龄化程度差异有关,例如,从职工人数和退休人数之比看,全国是2.87,即2.87个在职人员供养1个退休人员,但东三省这个比例不超过2,黑龙江只有1.37,广东省为9.78,北京市也高达5.02。十九大报告特别指出,要尽快实现养老保险全国统筹。明确这一改革方向对于缩小养老保险缴费、待遇的地区差异、发挥养老基金在地区间风险分担的作用具有重要的促进作用。
  3、持续扩大基本养老保险覆盖面。我国人口城市化水平较低,基本养老保险覆盖更多劳动力人口仍有较大空间。2000年以来,覆盖面持续扩大,参保职工占城镇就业人员的比重从2000年的45%逐步扩大到2015年的65%。然而,超过2.5亿的农村转移劳动力中大约只有15%被这一体系覆盖。通过进一步扩大覆盖面,可能在未来相当长时间内增加基金收入,为改善基金平衡提供更多的时间。研究表明,若到2030年基本养老保险逐步覆盖到全部城镇就业人口的80%,在其他参数不变的情况下,可将基金收支不平衡的赤字降低30个百分点。
  4、提升参保和缴费积极性。我国养老保险的遵缴率趋于下降,城镇职工基本养老保险缴费人数占参保职工人数的比例,从2010年的87.22%下降到2015年的80.93%。最近发布的《中国企业社保白皮书》的调查发现,社保缴费基数完全合规的企业不足1/4。参保成本过高是其中一个重要原因。绝大多数省份养老保险缴费率合计28%,其中雇主为20%,雇员为8%,无疑属于高缴费水平的国家之列,比高收入的OECD(经合组织)国家要高出至少5-10个百分点。尽管我国的实际缴费基数较低,很多地区以当地社会平均工资的60%作为缴费基数,但即使打6折后,缴费率仍然还是比较高的。而且,对于工资较低的群体而言,高的缴费水平影响到当前消费,实际上也会降低福利。未来看,适当降低缴费率不仅不会影响基金收入,还可能通过提高遵缴率和参保率,增加基金收入。
  5、增加财政补贴。各级政府对养老保险基金的补贴每年稳定增长,财政对社会保险补贴最近10年每年以22%的速度增加。那么,未来政府补贴是否还有空间?应该是有的。一方面,虽然每年财政补贴一直增长,但占财政总支出的比重,基本不超过4%,从调整财政支出结构的角度看,仍有增长空间。另一方面,可以考虑的是利用国企红利补充社保基金,从而对养老基金可持续发展提供长期支撑。从取之于民,用之于民的角度出发,这一建议学术届和政策层已经提了多年。2007年国企开始上缴红利,最初是10%、5%和免收三档,从2013年开始国有资本收益上缴公共财政比例有所提高,并提出到2020年提到30%。对于社保基金而言,这是一项稳定的收入,也是我国社会主义社会保障体系优越性的体现。
 
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