今年8月，国务院常务会议提出，要在政府“保基本、兜底线”的基础上，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系。会议召开以来，我们对全县人口老龄化及养老服务体系建设现状，当前存在的突出问题进行了分析研判。绘制了《临澧县老年人口年龄结构统计图》、《临澧县老年人口分布图》和《临澧县公办养老机构供养床位分布图》，对全县老年人口的年龄结构和养老资源分布等情况，为县委政府科学决策提供依据。

 

　　临澧现有人口45.2万，其中60岁以上户籍人口数82132人，占总人口数18.17%，超过全国老年人口比例4.6个百分点。其主要特点：一是老年人口基数逐年增长。由于生活条件不断改善，人均寿命不断提高，人口老龄化速度也在不断加快。预计到2017年，我县老年人口比例将达到20%左右，老年人口规模9-10万人；二是养老服务需求不断增加。据不完全统计，全县有空巢老3900多人，失能老人4100多人，失独老人有200多户317人。另外，随着“4-2-1”家庭结构的日益普遍，传统的家庭养老模式难以保持，中青年一代养老能力不足，迫使一部分老年人走出家庭，寻求机构养老的支持；三是农村地区养老形势严峻。我县农业人口为36.4万，农村老年人口数有近7万人，由于双独家庭、农村劳动力外出和城市化，一些丧失劳动能力、无经济来源、无精神慰藉的老人留守农村，成为一群最孤独的身影。农村的养老问题是亟待解决的民生大事。

　　全县养老服务业体系建设“十一五”期间虽然有了较快发展，但与社会发展需求仍有较大差距，全县的养老床位数与国家“十二五规划”的“每千名老人拥有30张养老床位”的刚性目标还有一定差距，只能基本满足农村五保老人供养需求，且缺少护理型床位，供养形式单一，无法满足不同类型老年人的服务需求。

　　面对全县人口老龄化的严峻形势，县委、县政府高度重视，采取了积极有效的应对措施。

 

　　县委、县政府坚持把养老服务体系建设列入县政府实事项目，并逐年加大财政投入，促进了全县养老事业有序发展。近几年，县财政在民生支出上保持了较快增长，仅2012年，全县社会保障支出就达3.1亿元、公共卫生支出1.6亿元，与2007年相比，年递增分别达到22.7%、42.4%，高于同期GDP和财政收入增长水平。“十一五”期间，全县累计投入6000多万元，新建成(或改扩建)农村敬老院17所，先后投入1.35亿元支持城乡社区建设，居家养老服务能力得到加强，初步形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的养老服务体系。建立老年社会保障制度和高龄补贴制度，每年发放高龄老人生活补贴达100万元，全县1300多名老人直接受益。从2010年开始，全县推开新农保工作，城乡社会养老保险实现全覆盖。

 

　　近年来，我县在农村敬老院建设上紧持高起点规划，高质量建设，高水平管理，成效明显，率先在全省完成了“一乡一院”的建设目标。截至目前，我县共有一所综合型社会福利院、l8所乡镇敬老院，拥有机构养老床位1800张，每千名老年人拥有的养老床位数为25张，全县农村五保集中供养率达42%，逐步探索出了一套完整的五保供养机制，解决了五保供养对象的吃、穿、住、医、葬、教等方面问题。与全国许多地区公办养老机构一床难求的情况相比，我县养老床位除县社会福利院和安福镇敬老院供需较为紧张外，其余敬老院均有空余，还可以提供部分社会寄养床位，基本能够满足现阶段的供养需求。因此，临澧县被民政部评为“全国农村五保供养工作先进单位”。中组部、民政部还以我县农村五保供养工作为题材，拍摄了《这里夕阳无限好》专题片，向全国推介了临澧经验。

 

　　党的十八大作出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略部署，把老龄事业纳入国民经济发展计划；新修订的老年人权益保障法将“积极应对人口老龄化”上升到法律高度。常德市制定出台了《常德市农村五保供养工作实施办法》，市政府常务会议已经通过《关于鼓励发展社会养老服务业的意见》；我县也出台了《临澧县农村五保供养工作实施细则》，制定了《临澧县“十二五”社会养老服务体系建设专项规划》，把养老服务体系建设纳入全县经济社会发展“十二五”规划。目前，全县新农保和城居保已全面推开，与城镇职工养老保险制度、城镇居民养民养老保障和事业单位养老保险一道，构筑了一张城乡统筹、普惠全民的养老保障网络，全县所有老人均享受到了国家养老福利政策的惠泽。

 

　　我县在社会养老服务体系建设上虽然起步较早，且收效较为明显，但与全县人口老龄化速度相比，后劲明显不足，全县养老床位数与国家“十二五规划”的“每千名老人拥有30张养老床位”的刚性目标也有一定的差距。存在的主要问题有四点：

 

　　我县敬老院工作虽然走在了全省乃至全国的前列，但在调研过程中，也发现了一些制约敬老院健康持续发展的突出问题。一是责任主体不明。县委政府出台的《临澧县农村敬老院建设与管理暂行办法》明确规定：“敬老院是农村五保供养服务机构，由乡镇人民政府主办并负责管理”，实行“政府负责、民政指导、部门配合、社会参与”的工作责任。现实情况是，部分乡镇政府受种种因素制约，根本无力为敬老院解决实际问题；二是经费预算不足。近年来县政府为敬老院工作人员核配了编制，县财政也把人员工资、工作经费纳入了预算，但这些经费远远不能满足敬老院正常运转的开支需求，入住老人的生活质量没有保证；工作人员待遇低下。敬老院供养对象大都年龄偏大，性格孤僻，还有部分残障，生活不能自理。护理人员要照顾这些入住对象的起居生活，工作压力、劳动强度很大，但薪酬待遇低，不少敬老院出现工作人员频繁辞工、请不到人的现象；三是设施修缮维护难。我县农村敬老院虽然达到了一定的规模和水平，但也增加了基础设施设备维护的压力，尤其是基础条件相对较差的敬老院，房屋破旧，设备简陋，存在安全隐患；四是院内老人文体活动匮乏。部分基础条件较差的敬老院受资金影响，精神文化生活方面的配套设施不能落实，院内老人文体活动无法开展。

 

　　一方面，政府对城镇职工基本养老保险制度以及机关事业单位退休养老制度的财政支持持续扩大；另一方面，除对五保对象实施兜底保障，广大农村地区的养老难的问题重视不足，根据中国新闻网的调查，在城市领取退休金的老人占86.8%，农村只占18.7%，有超6成的农村老人担心基本生活来源。以临澧为例，一些自身逐渐丧失劳动能力，儿女供养能力又不足的老人，以每月55元的新农保资金养老，简直是杯水车薪。占老龄人口绝大多数的农村地区老年人的养老保障问题，才是国务院此次会议提出的政府养老责任“兜底线、保基本”的基础，也就是“兜底责任”。何谓兜底?就是不会陷入无法生存的困境，但要想过得更好，也不能完全依赖政府。我们既要强调政府在建立制度、完善体系、提供公共服务等方面应当承担的责任，又要警惕政府责任放大，社会和老年人对政府期待过高，依赖过度的问题。社会保障只是保障基本部分，在经济方面要想比其他老人生活得更好，还要靠家庭供养，靠养老保险和个人储蓄投资等多种渠道。

 

　　根据国务院《农村五保供养条例》相关精神，“农村分散供养五保对象可由村民委员会提供照顾，有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活”。从现实情况看，目前村级组织的供养义务普遍存在不到位的问题。究其原因，一是由于目前我县村级组织集体经营收入有限，无力承担供养义务，只能在财政供养的基础上，给予适当的补充，仅五保对象死亡后的丧葬费用，都成为村级组织无法沉受之重；二是即便是履行义务，目标人群也仅限于五保老人，一些空巢、失独、失能和半失能老人的照料还得由家庭负责，对一些家庭无力承担或不愿承担的情况，村级组织无力、无权也无法定责任承担；三是对一些拒不履行养老义务的家庭和个人，村级组织只能从道德层面上去干涉，无权从法律层面上去约束，造成看不过去，干涉不了，能力有限，责任无限的尴尬局面。

 

　　促进社会公平是政府应尽的责任。对待宝贵的养老公共资源，我们必须科学统筹、按需分配，避免出现富人有声有色，穷人自生自灭的现状。我县目前现有的农村敬老院中，除望城乡静慈敬老院外，全部是公办敬老院，这些宝贵的公共资源，必须监管到位，确保公平、按需分配，使那些真正有困难、急需救助的老人享受到社会福利公共资源。生活贫困、失智、失能、生活不能自理的老人，才是社会公共服务需求最迫切的群体，但由于受体制及经费保障、护理需求和设施条件等方面的限制，一些真正迫切需要入住敬老院的老人很难如愿，而一些身体状况尚可，生活能够自理的五保对象却可以顺利入住，甚至还被动员入住；一些家庭经济较好，子女有能力抚养的老人，可以将老人送入敬老院寄养，而一些家境贫困，子女无能力抚养的老人由于无力承担寄养费，只能望院兴叹，这导致了公共资源的分配不均。

 

　　解决人口老龄化问题，政府要充分发挥市场、社会、家庭和包括老年人在内的各个方面的积极性，未雨绸缪，抓住机遇，提前应对。

 

　　应对人口老龄化，需要从实际出发，加强调查研究。调研要结合本地区和本部门的实际和职能，立足当前，研究解决老年人最关心、最直接、最现实的利益问题。要面向未来，注重制度建设的可持续性。需对地区的老年人口规模、年龄结构、经济状况、资源分布、服务需求、老年文化等情况全面掌握，结合财政实力，科学研判，提出切合实际的、可操作的意见建议。

 

　　国家老龄委表示，今后无论国力如何强大，政府责任如何强化，养老服务如何发达，居家养老仍是养老的第一选择。家庭提供的生活护理、亲情关爱、精神慰藉是其他方式难以替代的，也是中国国情和文化基础决定的。我们可以依托村(居)便利就近的公共资源，开展便捷的服务，巩固居家养老基础性作用，让行动不便的老人在家就能享受到所需的服务。

 

　　居家养老模式对家庭成员提出了更高的要求。现在农村地区“空巢”现象较为普遍，“常回家看看”的法律规定空洞乏力。面对日益庞大的老年人群体，我们必须继承和发扬中华民族的优秀文化传统，营造全社会尊老敬老的浓厚氛围，让孝老者得到褒扬，让不孝者受到谴责。一些乡镇和村(居)开展的“好媳妇” “道德模范”、“十佳孝子”等评选活动，值得肯定和推广。

 

　　一是要配套提升。对建设与管理已具备规模的敬老院进一步完善设施，扩大规模，提升水平，发挥最大效能，使之逐步成为中心敬老院；二是抓好资源整合。现有基础条件较差的敬老院在目前各级财力不足的情况下，维持好现状，同时通过整合资源，兴办规模大、功能全的养老服务中心，满足社会各类人群不同的养老需求。三要创新管理模式。目前乡镇财政无力承担敬老院建管责任，可否将敬老院的管理责、权统一归口垂直为部门管理，可以节约行政成本，利于养老事业持续发展。

 

　　要进一步加大养老投入，把更多的低收入老人纳入基本养老服务中来。县财政建立专项老龄事业发展资金，列入年度预算，并根据经济社会发展和实际需求逐年提高。尽快落实老年福利政策。例如：老年人免费乘坐公交车的问题，我县一直没有落实。为80岁以上老人发放高龄补贴的问题，还只执行到90岁以上高龄老人。我们还建议建立专门针对重度失能、失智人员的公办供养机构，在政策上重点扶持，在资金上重点保障，让那些因此而陷入困境的家庭解脱出来。对家庭经济困难，子女无力扶养的高龄空巢老人入住敬老院给予一定的财政补贴，真正让更多的困难老人享受到福利政策的救助和支持。

 

　　目前我县的养老资源比较单一，敬老院只能满足五保集中供养和护理需求、生活保障要求不高的老人入住，无法满足不同层次人群的需求。面对有限的公共资源和“保基本”巨大任务，我们可以适当动员社会力量参与养老体系建设，提供赢利性的中、高端养老服务。政府可以给予财政补贴、税费减免、用地保障、基础设施配套、营业税减免等优惠政策，鼓励社会资金投入，让一些家资丰厚或者子女收入较高的老人，享受一些高端的养老服务。

 

　　去年县政府为敬老院工作员核配了编制，预算了工资和保障包干，在一定程度上缓解了敬老院运转艰难的问题。这些宝贵的公共资源必须严格管理，合理利用。我们建议：关于人员编制，要突破常规管理模式，坚持一编一岗，人走编留的原则，严格控制编制的使用，以保持队伍的稳定性。可以辅以政府购买社会服务办法，解决敬老院护工不足的问题；关于经费保障，建议建立分级负责制，财政保障管理和护理人员工资经费，民政保障供养对象生活经费，乡镇负责设施管理维护经费。

　　总之，养老问题是我们无法回避的重大民生问题，只有真正把养老问题解决好，解决实，才能进一步促进社会和谐，实现全面建成小康社会的目标。

 

    （来源：湖南常德临澧民政）