这两年，随着苏州人口高龄化、空巢化、独居化趋势明显，越来越多的市民开始认同机构养老，像心圆、颐和家园、桃坞、天易等设施好、服务优的养老机构已经出现一床难求、老人排队等候的现象。然而，在广大农村，不少养老院硬件同样不错，床位却是大量闲置。针对这种情况，市老龄协会特邀市财政局、民政局以及江苏省城市发展研究院江南研究院组成调研小组，赴张家港、常熟、太仓、吴江、高新区的12家农村养老机构考察调研。2014年2月21日，这份名为《苏州农村养老院改革实践调研与建议》的调查报告出炉，报告分析了目前苏州农村养老院面临的问题与症结，并提出公建民营是农村养老院的改革目标和方向。

 

空调、电视、独立卫生间、棋牌室……哪怕是放到市区，这家位于相城区北桥镇的养老院硬件设施也算不错，但是建成至今五年有余，150张床位常年闲置120张。而这样的情况在全市相当普遍。据《苏州农村养老院改革实践调研与建议》透露，目前全市67个乡镇共有农村养老院87家，床位12565张，占全市养老床位的24%，收住五保供养老人2435人、社会寄养老人3973人，床位利用率仅51%。

一方面是老龄化加剧，农村老人，特别是需要照料护理的失能、半失能老人想进养老机构的逐年增多，一方面却是6000张床白白闲置。这当中的症结到底是什么，调研小组通过实地调查走访发现，困扰农村养老院的，主要有三大问题。首先是受到管理体制机制的束缚。养老院是在农村“五保户”的基础上发展起来的。也就是说，农村公办养老院最基本的职能是社会供养。它们向社会开放，扩大收住社会老人，就需要增加相应的工作人员和护理人员，但机构用人需经乡镇政府批准；院长、员工的报酬由政府统一核定，与增收社会老人多少不挂钩，与服务项目和质量不挂钩，干多干少一个样；实行收支两条线的财政结算体制，经费按年初预算按月下拨，收住社会老人部分全额上缴。社会老人收费价格未能与服务项目和服务成本挂钩，多数仍沿用20多年前物价部门核准的标准，致使养老机构收支难以平衡，多数依赖政府补贴维系。

第二，受到设施、人员的限制，无法提供老人最需要的服务。众所周知，目前老人亟需的是带有护理功能的养老机构。而一些农村的养老机构基础设施陈旧，缺乏必需的配套设施设备，大部分养老院甚至没有医务室，更没法刷医保卡。除此之外，目前农村养老院护理人员主要聘用当地农民，收入低、年龄大、专业水平差，呈“招不进、留不住”困境，这限制了养老院提供医疗护理服务的可能。

最后，不得不说，思想观念放不开也是种束缚。客观来看，现在确实还有一部分老人和子女觉得住进养老院没有脸面，不方便，从心里反对和抵制。但相较于这种顾虑，更严重的是部分乡镇主管部门固步自封，缺乏应变的动力。养老行业属于风险行业，老人突发的摔、跌、伤、亡等现象常引发尖锐矛盾。而农村敬老院的传统职责仅需供养五保对象，部分乡镇领导观念滞后，存在“不怕你们不做事，就怕你们多做事”的想法，不主张甚至不允许敬老院收住失能、半失能老人。

 

2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，其中明确提出要加强农村养老服务，在满足五保对象集中供养需求的前提下，支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，使之成为区域性养老服务中心。

顶层设计已经明确，基层创新理应跟上。针对当前我市的现实状况，《苏州农村养老院改革实践调研与建议》建议，苏州应该加快推进农村养老机构的改革，而本轮改革的基本思路应该是“政府保住底线，机构多元创新”。也就是说，农村敬老院在收住五保对象承担政府保基本、兜底线责任的基础上，还要承担服务社会老年人养老的职能。要走市场化道路，不能将公办养老机构变成福利机构，从根本上改变亏损全部由政府补贴，机构干多干少一个样，干好干坏一个样的僵化状态。总体而言，公建民营应该是农村养老院改革的目标和方向，政府通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。当前则是要支持和鼓励各地多方位探索、多元化发展，在探索过程中加强监督管理、明晰权责关系，确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平明显提高。

《建议》最后提到，各地情况千差万别，改革创新也应该鼓励多元化。目前，基层已经开始了实践，不少乡镇已经形成了可以借鉴的鲜活经验，其中比较好的，有高新区、张家港、常熟、太仓等地的模式。

高新区阳山养老院是集体建造的养老机构，体制机制完全放开，在财政没有资金补贴的情况下，免收养老机构房屋租金，面向社会提供经营性养老服务，实行单设账户、独立运行、自负盈亏，护理院纳入医保定点单位，并自建蔬菜基地和养殖基地，改善老人的生活，现入住率已达74%以上。

张家港杨舍镇老年服务中心在经过三年“公建民营”试点，管理人员数额不增而收养老人数额翻番并且管理人员收入年年有增。在此基础上，又提出在确保五保供养对象，不增加政府财政负担前提下，实行委托经营方式的公建民营的试点，扩大养老机构自主经营权限，放开用人权，实施绩效工资，做到公办性质不变、政府主导地位不变。目前改革试点方案已经上报当地党委、政府。

常熟市2012年投资3个亿，新建5万平方米、800张床位的养老院，准备集中供养全市的552名五保老人。在此基础上，计划整合腾出12个乡镇养老院资源，全部向社会开放，并准备采用公办民营新的体制机制，满足社会老人养老的多样化需求。

沙溪镇颐悦院在收住五保老人的基础上，开设公寓区和护理区，收住社会困难老人和失能、半失能老人，并将护理区作为医保定点单位，方便老年人刷卡看病，同时将社工管理机制引入院内，全面提升服务水平。

 

（来源：城市商报）