无锡市于1983年步入人口老龄化城市行列，现有60周岁以上老年人约103.96万，占户籍人口的22.16%。据预测，到2020年，全市老年人口将达到127万，占比24.6%； 2030年左右将进入稳定的重度老龄化阶段，老年人口占比30%左右。人口老龄化、高龄化的发展趋势，将给经济社会发展带来巨大的压力和挑战，其中对养老服务业的影响更为直接、更为严峻。如何加快推进该市养老服务快速健康发展，以积极应对人口老龄化日趋严峻的形势，转压力为动力，转挑战为机遇，已成为亟待研究和解决的一个重要课题。
一、无锡市养老服务业发展的基本情况
近年来，市委市政府高度重视养老服务业发展，超前谋划、加快建设、加大投入、加强管理，全市养老服务业取得了较快的发展。
一是科学规划，政策创新，在谋篇布局上取得新成效。
在全省率先出台《无锡市养老服务设施布局规划(2009—2020年)》，并相继出台《关于加快无锡市老龄事业发展的实施意见》等17个政策文件和管理规范，从组织领导、机构建设、优惠扶持、规范管理等多方面予以配套，形成了以布局规划为龙头，以政策文件为推动的“1+17”养老服务政策保障体系，为全市养老服务事业发展提供了政策引领和刚性支撑。
二是紧抓机遇、多方筹资，在设施建设上取得新成效。
紧抓扩内需、保民生、促发展契机，通过财政投入、社会投入和整合资源“三措并举”，推进一大批养老服务项目上马建设。近五年，各级财政资金投入超10亿元用于机构建设、政策扶持、信息服务等项目，市级慈善和福彩资金投入超2亿元，兴建了南山慈善家园等一批慈善养老项目。目前，全市养老机构达145家，养老总床位3.26万张，每千名老人拥有床位数达32张，位居全省前列。居家养老服务机构突破1000家，基本实现城市社区全覆盖，农村社区覆盖率超过60%。
三是加强管理，创新服务，在品牌打造上取得新成效。
探索品牌化管理，在养老机构引入新加坡宜康等一批国内外知名品牌公司参与养老机构日常运营与管理，引导养老服务向专业化、特色化、品牌化发展。建立慈福系列民生保险机制，包括“安康关爱”意外伤害保险、养老机构综合责任保险、低保家庭老人人身意外伤害险等，为城乡广大老年人构筑了养老保障“安全网”。推进公益创投项目，近两年公益创投为老服务项目达72个，内容从传统助老服务进一步向为空巢、失独等特殊群体老人提供精神关爱等延伸。加快养老服务信息化建设，打造“96158”等5个居家养老信息服务平台，为4.2万户老年人家庭提供应急救助、快速联络、生活助老等多项服务。
四是创新路径，加大扶持，在市场化推进上取得新成效。
转变政府职能，尊重市场规律，强化政策扶持，推进社会化运作，相继出台规费减免、运营补贴、信息服务、保险保障等方面的11项优惠补贴政策，引导和激励社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。目前，该市已形成公办民营、公助民营、合资合作、BOT运作等多形态养老服务市场化运作模式，社会办养老机构超50家，社会办养老床位占比30%，探索出多方参与，多元投入，共同发展的新模式。
二、无锡市养老服务业发展存在的问题和不足
该市养老服务业发展虽取得了一定的成效，但与日益增长的养老服务需求，与率先基本实现现代化的目标要求，以及先进地区的养老服务发展水平相比，还存在着一定的差距和不足，主要表现在：
一是思想认识还不足，缺乏紧迫感和主动性。
1、缺乏紧迫意识。尚未认识到人口加速老龄化将对经济社会带来的巨大挑战和机遇，没有将发展养老服务业摆上重要的位置，未能居安思危。2、缺乏责任意识。尚未认识到发展养老服务业对实现科学发展的重要影响和对促进生产力发展的重要作用，重视经济建设而忽视社会建设。3、缺乏大局意识。尚未认识到养老服务业发展如果滞后于经济社会发展，将直接影响到该市率先基本实现现代化的进程，影响幸福和谐无锡的建设。
二是法规体系还不完善，缺乏系统性和可操作性。
1、现有法律法规还不完善。全国还没有一部专门的养老服务法律法规，地方性法规或综合性政府规章也尚未出台。对一些涉及养老服务长期性、根本性政策(如老年人长期护理保险政策等)还缺乏深入的研究。2、现有政策文件还缺乏系统性。该市近几年连续出台了18个养老服务政策文件，但还没形成较完善的政策体系。适度普惠型服务补贴政策、照料服务等级评估和行业准入(退出)机制等有待完善。3、现有政策落实还不到位。养老服务专项规划落实不到位，部分规划养老服务机构建设项目难以按计划实施;养老服务用地、财政补贴、税收、有线电视等政策仍未落实到位;养老服务公益性岗位和社保定点审批等政策也较难落实。
三是资金投入还不多，缺乏机制化和多元化。
1、养老服务财政资金投入偏少，远低于教育、医疗等其它社会事业投入及财政增长速度，未形成长效的投入增长机制。2、新建机构项目补贴、居家养老服务中心(站)建设补贴和运行补贴标准与先进城市相比还偏低。3、对社会力量进入养老服务业的扶持政策不到位，民资进入门槛高、风险大、收益低，投资者利益得不到保障。
四是整体发展还不平衡，缺乏统筹性和协调性。
1、区域不平衡。近几年，全市九个市(县)区中，江阴、宜兴、滨湖等大部分市(县)区加大了养老服务设施建设力度，硬件质量提升较快。而主城区原有许多养老服务设施规模较小、设施简陋，且大多数面临拆迁，已难以适应新的发展要求。2、城乡不平衡。农村机构养老床位利用率不足60%，而中心城区达到85%以上，处于中心城区的政府举办的社会福利机构，更是一床难求。3、结构不平衡。机构养老床位中，养医结合型、康复护理型床位供不应求，比例偏低。居家养老硬件设施发展较快，但运作模式、操作规范等还不成熟，尚不能满足多样化的养老服务需求。
五是队伍素质还较低，缺乏专业化和职业化。
1、部分管理及服务人员年龄偏大、文化偏低，缺乏系统专业培训和管理服务专业技能，难以提供医疗护理、心理咨询等专业化服务。2、专业技术人员比例低、数量少，全市具有中级以上资质的专业护理人员仅占10%。3、养老服务用工机制不规范，服务人员薪酬待遇低、劳动强度大、社会地位不高，造成人员流动快，用工荒问题成为制约养老服务业发展的一个瓶颈问题。
六是服务市场还不成熟，缺乏品牌化和产业群。
养老服务需求巨大而服务市场还不成熟，主要表现在养老服务事业发展政策较多而产业发展政策较缺失。康复养老、休闲养老、旅游养老、以房养老、智慧养老等服务产品相当匮乏。致力于养老服务产业发展的品牌企业还不多，养老服务市场尚未走上规范、有序、快速发展的轨道。
三、加快推进无锡市养老服务业发展的对策建议
一是深化认识，加强组织，加快推动养老服务业与率先基本实现现代化协同发展。
1、深化对养老服务业改革发展的认识。加快养老服务业改革发展，是积极应对人口老龄化、保障和改善民生的迫切需要，是率先基本实现现代化的一项战略任务，是拉动消费、扩大就业，推动经济转型升级的重大举措，也是践行党的群众路线最直接、最实际的重要体现。要认清形势，高度重视，进一步增强紧迫感和责任意识。2、充分发挥政府的主导作用。各级政府要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，定期分析养老服务业改革发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，认真落实养老服务业发展的目标任务要求。3、加大统筹协调整体推进的力度。各级政府要建立起统筹协调、分工负责的推进机制。民政部门主要负责业务指导、行业规范、监督管理等职责。发改部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划和专项规划。财政部门要逐步加大对养老服务业发展的财力支持。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。规划、国土、建设、人社、卫生、工商、税务、金融、公用事业等部门都要各司其职，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。
二是推动立法，完善政策，加快推动养老服务业政策保障体系的建设。
1、推进养老机构管理立法。市人大已将养老机构管理纳入2014年立法工作计划。市民政牵头，发改、规划、国土、建设、人保、卫生等部门加强协调和配合，按照立法计划和要求，抓紧组织起草工作，争取明年在全省率先出台地方性养老服务的专项法规。
2、研究土地供应政策。各地要按照《中华人民共和国老年人权益保障法》等规定，将各类养老服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，合理安排用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民资举办的非营利性养老机构可与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策。对营利性养老机构建设用地，按有关规定优先保障供应。市发改、规划、国土、民政等部门应共同研究制定支持养老服务用地的具体实施办法。
3、健全投融资政策。加快创新金融产品和服务方式，积极拓宽信贷抵押担保范围，支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域，并推动老年人以房养老保险试点。
4、完善优惠补贴政策。落实好现行扶持养老服务业发展的各种优惠政策，包括各种税收减免，水电气按居民生活类价格执行，有线电视按用户终端的10%收费等。加大各种行政事业性收费减免力度，各级对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费等。境内外资本举办的养老机构享有同等的税收等优惠政策。
5、探索长期护理保险制度。在现有养老保险和医疗保险基础上，参照日本等国家和青岛市做法，探索建立面向广大老年人的长期护理保险新政策，资金来源由个人、单位和政府共同承担，具体承保标准和分摊比例由各地根据经济发展程度和居民生活水平来确定。建议先在部分市(县)区进行试点，取得经验后再逐步推广，从根本上解决老年人需要长期护理的经费来源。
三是改革体制，优化机制，加快推动养老服务业发展新环境的建设。
1、调整优化服务管理体制。积极探索创新养老服务工作新体制，适时整合老龄、民政、老干部、退管等机构职能，理顺关系，整合资源，形成合力。加强基层养老服务管理力量，建立健全市(县)区、街道(镇)级养老服务指导中心等服务管理机构，加强指导、管理、协调、服务等职能。
2、建立多元化的投入机制。争取将更多的养老服务项目纳入公共财政预算，探索建立各级财政对养老服务的长效投入机制，财政投入年增长率达10%以上。积极采取措施扩大福彩销售，加大慈善资金募集力度，争取“十二五”期间两项资金投入达到5亿元。继续探索市场运作、社会参与的新路子，在经费投入、金融保险、队伍建设等方面加大政策扶持优惠力度，形成多元化资金投入机制。
3、坚持多样化的服务发展机制。一要坚持发挥家庭养老的主体作用。依据《中华人民共和国老年人权益保障法》，加强家庭赡养人赡养(抚养)义务的宣传与落实。同时，建立完善家庭照料者就业、培训、补贴和社会参与等扶持政策，着力营造共同支持家庭养老的社会环境。二要推进社区养老服务方式。落实和规范社区居家养老服务设施场所和资金，引导和鼓励社会组织和家政、物业等企业积极参与，加快社区服务网络建设，加大上门服务力度，为老年人提供助餐、助洁、助浴、助急、助医、助购、助行等各种便捷养老服务。三要发挥机构养老的支撑作用。抓好公办保障性养老机构建设，重点解决五保、三无、低收入等特殊老人的养老服务。推进公办机构社会化改革，通过公建民营、委托管理等方式，不断提升管理服务水平。支持社会力量举办养老机构，在资金、场地、人员等方面进一步降低准入门槛、简化手续，引导其向规模化、规范化、连锁化发展。
4、健全科学严谨的评估机制。一是探索建立评估组织。逐步建立由基层民政、街道(镇)、养老机构等组成的养老服务评估组织，也可通过政府购买专业服务等方式，积极鼓励社会力量参与评估。二是建立健全评估流程。规范评估申请、评定、公示、告知等环节，并合理确定评估时间。三是建立完善评估监督机制。各地民政部门和评估机构应公开评估指标、流程，自觉接受社会监督。建立养老服务评估档案，妥善保管评估报告等文档。
四是加强管理、规范服务，加快推动养老服务业健康有序发展。
1、强化行业管理。按照民政部《养老机构管理办法》和《养老机构许可设立办法》等文件，建立健全养老服务准入、运营、退出、监管等制度，指导养老服务机构规范发展。2、推动达标创建。全面实施《江苏省农村五保供养服务机构等级评定实施办法》、《无锡市养老机构规范化建设基本标准》等政策，推进养老服务机构达标和创建。3、优化服务手段。完善从市到社区(村)四级养老服务信息管理系统，整合市96158等五大信息服务平台，积极引入物联网、云平台等高科技产品，加快建成覆盖全市、四级贯通，高效便捷的养老服务信息化平台。4、加强督促检查。完善养老服务的检查监督机制，确保各项工作任务落实到位、责任到位、奖惩到位。
五是强化培训，提升素质，加快推动养老服务业专业化职业化发展。
1、增加总量，优化人员结构。建立和规范养老服务用工市场，开发公益性岗位，着力解决用工荒难题。加强与高等院校的沟通联系，建立人才培训和实践基地，健全多渠道引入专业人才机制，提升管理、康复、护理、营养、心理咨询等专业人才的综合素质。2、加强培训，提升专业化水平。加强多种方式的养老服务从业人员职业资格和专业技能培训，使养老机构护理人员持证上岗率90%以上，中、高级护理人员分别占15%和5%以上，居家养老服务机构服务人员持证上岗率80%以上。3、提高待遇，改善职业环境。探索建立护理人员薪酬递增机制，提高社会保险待遇。研究建立中、高级护理人员特岗津贴机制。积极改善工作条件，加强劳动保护和职业防护。对作出突出贡献的养老服务人员，按有关规定给予表彰或奖励。
六是繁荣市场，发展产业，加快推动养老服务业规模化品牌化发展。
1、明确行业发展思路。在2013年8月16日国务院常务会议上，李克强总理提出“把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量”。下一步该市将按照国务院的要求，以事业促产业，以产业带事业，推动其良性互动，共同繁荣。2、开发养老服务产品。围绕适合老年人的养老服务需求，支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品和服务产品，开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施和适合老年人的理财、信贷、保险等产品。3、培育养老产业集群。通过加强规划引导，加大公益创投力度，拓展政府购买服务领域等措施，鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，用三至五年的时间，打造一批覆盖领域广、受益老人多、经济社会效益好的产业集群。
（来源：无锡市民政局）
