随着人口老龄化形势的发展和城镇化速度的加快，农村老年人的社会保障问题已成为政府和社会关注的重点，特别是在家庭日趋小型化和农村空巢家庭持续上升，家庭养老功能日益弱化的情况下，深入分析农村老年社会保障面临的严峻形势，积极探索新形势下加强农村老年社会保障的有效途径，对于提高农村老年社会保障水平、实现全民老有所养目标具有重要意义。

 

1．基本情况。

湖南省1996年进入人口老龄化社会，比全国提前了3年。截至2012年底，全省60岁以上老年人口达到1033万人，占常住人口的15.56%，其中80岁以上高龄老人超过120万。自1996年以来，人口老龄化程度始终居全国前十位。“六普”数据显示，全省60岁以上农村老年人口为602.58万人，占全省老年人口总数的63.06%，老龄化程度明显高于城镇。其中80岁以上的高龄老人有74.1万人，占全省高龄老人总数的65.65%。

2、主要特征。

一是老年人口基数大。目前，全省60岁以上农村老年人占全省老年人口总数的63.06%（“六普”数据），高于全国农村老年人占全国老年人口总数比例7个百分点。

二是老年人口增速快。过去10年，全省农村老年人口数增长了约34%，增长幅度是农村总人口增幅的9倍多。未来10年，全省农村老年人口年增长率将超过5%。

三是高龄老人增速快。过去10年，我省农村高龄老人的增长速度是低龄老人的3.7倍以上。据预测，未来10年，我省农村高龄老人年均增长率将超过6.5%。

四是空巢家庭比例高。2011年全省农村老年家庭空巢率约为50%。未来相当一段时期，空巢化趋势将进一步凸显。

五是未富先老。1996年，我省刚进入人口老龄化时人均GDP为4130元人民币（约498美元）。2011年我省人均GDP也刚刚达到4000美元，是典型的未富先老省份。

六是城乡倒置显著。农村老龄化程度高于城镇近3个百分点、农村老年人口规模远大于城市（约为城镇的2.3倍）、农村经济发展水平远远低于城镇。

七是高龄老年女性居多。目前，全省高龄老年人口中女性比男性多15.8万人，而农村高龄女性比男性多11.7万人。八是失能半失能老人数量庞大。“六普”数据显示，我省能半失能老年人口数超过200万，其中农村占46%左右。

 

1．养老金供需矛盾日益突出。

目前，全国老年抚养比为20%，即每5个劳动力就要负担1个老年人，而湖南农村为25%，即每4个左右的劳动力就要供养1个老年人，高出全国5个百分点，且随着人口老龄化发展，老年抚养比将进一步上升。造成新农保缴费者不断减少和领取者大幅增多，养老供需矛盾日益尖锐。

2．医保资金及卫生资源需求压力巨大。

据统计，60岁以上老人在余年的2/3时间里处于带病状态，1/4的时间处于机体功能受损状态，老年人消费的卫生资源是全部人口平均的2—3倍，老年人正成为医疗卫生资源的消费主体，加剧了医疗保障费用支出规模的压力。

3．养老服务特别是长期照料服务需求压力凸显。

2012年全国老年人养老床位数为2.0%，我省约为1.8%，养老床位总量严重不足。社会化养老服务亟待发展，据统计，全省农村日间照料场所覆盖率不到15%。社会照料服务特别是长期照料服务从床位到队伍的供需矛盾非常突出。

4．农村养老压力远大于城镇。

全省60%以上的老年人口在农村。农村劳动年龄人口大量流入城市，加快了农村老龄化步伐，加深了农村老龄化程度。同时农村养老医疗等保障制度建设还处于初创阶段，农村为老服务基础设施建设缓慢，离社会需求还有较大差距。

5．老年抚养比持续增大。

从三次人口普查数据看，我省老年抚养比从1990年的13.58%上升到2010年的21.44%，比全国平均水平高2.42个百分点。而且，老年抚养比城乡倒置现象明显，从“六普”数据看，农村老年抚养比为25%，高出城市9.47个百分点，养老形势严峻。

 

1．老年社会保障水平稳步提高

一是新型农村养老保险制度实现全覆盖，保障能力不断增强。2009年，我省启动新型农村社会养老保险试点工作，到2012年底，全省122个县市区全部纳入国家新农保试点，共覆盖农业人口3800多万人，60周岁及以上“新农保”老年人发放待遇人数达816万人，全年发放养老金50.04亿元。

二是新型农村合作医疗制度覆盖全省农村居民，医疗保障力度不断加大。全省实行新农合的县市区达到113个，包括60周岁以上老年人在内的参合人数达到4617.2万人，参合率达98.2%，包括老年人在内的新农合报销比例达到61.09%。制定出台老年人健康管理实施办法，定期为65岁以上老年人做健康体检并实施规范管理。

三是面向贫困老年人救助措施逐步完善，社会救助力度逐步加大。截至2012年底，全省共有农村低保老年人53.5万，低保标准为1837元/年，月人均救助103.8万元；全省农村五保供养对象52万人，集中和分散供养标准分别达到4312元/年和2115元/年，比上年分别提高680元和559元；全省农村五保、农村低保和低收入群体中的120万老年人，全部纳入医疗救助范围，年累计住院和门诊救助贫困老年人80万人次，支出医疗救助资金2.4亿元；2012年帮助包括老年受灾倒房户在内重建住房3.46万户，帮助特困老人在内的33.6万户农村特困户进行了危房改造。

此外，农村计划生育家庭奖励扶助力度不断加大。2012年，全省农村计划生育家庭享受奖励扶助金的老年人达到25.21万人，比2011年增加4.48万人，扶助标准不低于960元/年，比2011年增加240元。

2．社会养老服务体系逐步建立

一是加强养老服务机构建设。目前，全省有敬老院2079所，床位13万张；五保之家1523个，床位1.6万张。农村五保老人集中供养率由2005年的8%提高到目前的27%。全省老年人养老床位占有率约为18‰。鼓励引导社会力量参与养老服务。2011年，省政府出台《关于加快发展养老服务业的意见》，大力支持社会化养老服务业的发展。据不完全统计，目前，全省登记注册的各类民办养老服务机构达99所，床位1.5万张。

二是大力发展社区照料服务。近年来，我省加强农村社区养老服务设施建设，依托乡镇敬老院、村级五保之家等场所，设置日间照料和短期托养的养老床位，向贫困、失能老人提供日间照料、短期托养服务，全省农村日间照料场所拥有床位9000多张，农村日间照料场所覆盖率达14.4%。

三是积极推进居家养老服务。以乡镇敬老院为平台，在满足五保对象集中供养需要基础上，积极为农村高龄、失能和贫困老年人提供养老服务；依托农村社区，通过完善服务设施，增加服务功能，既为老年人集中供养服务，也逐步为农村老年人提供居家养老服务。据统计，近年来全省共投入建设资金近5000万元，建成农村养老服务示范点1500多个。

3．老年社会福利（优待维权）工作成效明显

一是老年优待政策逐步落实。2009年，省委、省政府办公厅出台《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，推动全省优待工作拓面提质。截至目前，全省14个市州的122个县市区全部落实了65岁以上老年人免费乘坐城市公交车的规定，近700万老年人受益。10个市州93个县市区建立了高龄补贴制度，30多万高龄老人得到实惠。13个市州113个县市区提高了百岁老人长寿补贴标准。

二是老年人合法权益得到有效保障。全省各地法律服务机构及时为老年人提供法律服务，严厉查处侮辱、虐待和遗弃老年人等违法犯罪行为。仅2012年，全省共办理涉老法律援助案件3175起，为老年人优惠或减免法律服务费1600余万元。据不完全统计，截至2012年，全省共有老年法律援助中心（站）近4000个，各级法律援助机构依托老龄委设立法律援助站785个。

4．老年人社会生活日益丰富

老龄工作部门积极引导和支持老年人参与社会发展，因地制宜组织开展老年群众性文体活动。据不完全统计，截至2012年，全省有各类老年文艺团体2395个，常年参加活动的老年团员19.3万人；全省有老年大学（学校）1800多所，在校学员35万多人，老年（老干部）活动中心8838个；各级老年体育协会近1500个，常年参加体育活动的老年人达500多万人次。

 

1．养老医疗保障制度尚不完善

目前，我省新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗已经实现制度全覆盖，但是社会保障制度的衔接还不够完善，社会养老保障存在区域不平衡、城乡不平衡、保障水平低等问题。新型农村合作医疗统筹层次和医疗费报销比例低，各统筹地区间医保待遇差距大。

2．社会养老服务基础薄弱

一是养老机构服务设施严重不足。目前全国集中供养率为34%，我省仅为27%。二是农村社会化养老服务设施严重短缺。目前，农村日间照料场所覆盖率仅为14.4%，与国家和省里的要求相距甚远。三是民办养老服务机构发展缓慢。优惠政策操作性不强、刚性不够，影响了社会力量的积极性。四是服务队伍状况堪忧。人员数量严重不足且普遍存在文化素质较低、专业技能不高、年龄普遍较大、队伍不稳定、流失严重等问题。

3．老年社会福利（优待维权）工作有待加强

一是老年社会福利惠及范围小、标准低。目前，我省建立高龄补贴制度的地区多数都有门槛限制，补贴范围较小，而且标准相对较低。政府购买服务制度尚未完全建立；二是农村老年人享受免费优待项目少。免费乘坐城市公交车、免费进风景名胜区等规定难以惠及农村老年人；三是老年维权工作任务艰巨。赡养纠纷案件有增长趋势，老年婚姻受干涉案件频繁发生，涉老财产、房产纠纷和受骗案件日益增多。

4．贫困老年人救助工作任重道远

一是农村低保压力大。我省农村贫困面大，目前平均保障率仅为5%，既低于全国6%的平均保障率，也低于其他中部省份；二是五保供养水平偏低。目前的供养标准仅能解决基本口粮问题，而且我省分散供养标准一直低于全国平均水平；三是医疗救助资金投入不足。医疗救助资金投入不足导致救助水平普遍较低，难以满足实际需要。

 

一是实现新型农村社会养老保险的全覆盖，并逐步建立养老金自然增长机制。抓好制度的完善和衔接，实现养老保险关系跨地区无障碍转移和各项养老保险制度之间无缝对接；二是继续扩大医疗保障制度覆盖面，逐步扩大基本医疗保险报销范围，稳步提高政策范围内老年人的报销比例。推行和完善省内外参合农民异地就医报销制度，加快提高新农合统筹层次。将老年人健康管理纳入公共卫生服务体系，积极开展老年人健康促进活动；三是加大老年救助力度，实现“兜底”覆盖保障。完善农村低保制度，提高农村“五保”老人的供养标准。完善农村救助制度，保障生活困难老年人的基本生活；四是加强老年优待维权工作。提高全社会敬老意识和老年人依法维权意识，严厉打击侵犯老年人权益的行为。制定面向农村老年人的相关优惠政策。建立健全高龄老人的生活补贴制度、家庭经济困难老人的养老服务补贴制度以及失能失智老人的护理补贴制度。

 

一是加强公益性养老服务设施建设。将养老服务设施纳入农村社区（村）配套设施建设规划，推动中心敬老院向区域性养老服务中心转变，为农村社会老人提供日间照料、短期托养、休闲娱乐等服务。依托行政村、较大自然村，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助养老服务设施，着力解决空巢、独居老年人的养老问题；二是支持社会力量兴办养老机构。通过优惠政策和资金扶持，鼓励社会力量兴办档次各异、形式多样的养老服务机构，满足多次层养老服务需求；三是出台扶持政策夯实家庭养老基础。鼓励老年人家庭实施无障碍设施改造，完善家庭成员赡养老人支持政策，举办家庭成员护理知识和技能培训，提高家庭护理质量。组织开展邻里互助、志愿服务，解决老年人生活困难；四是健全农村养老服务网络。建立健全县、乡、村三级养老服务网络，逐步实现养老服务全覆盖。积极推进农村养老服务信息平台建设试点和普及工作，努力为老年人提供高效便捷服务；五是加强养老服务队伍建设。加大养老服务人员培训力度，扩大服务人员持证上岗比例。通过院校培养和机构培训相结合方法，提高护理人员的服务质量和水平，努力为老年人提供优质服务。

 

健全以农村基层老年协会为基础的老年管理服务网络。推动老年社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。加快发展老年教育文化体育事业。建立健全老年教育设施建设的投入机制，形成由老年大学、广播、电视、远程网络教育等构成的覆盖农村的老年教育网络。加强农村老年文化体育设施建设，支持老年群众组织开展老年文化体育活动，培育发展老年文化体育组织和骨干队伍，丰富老年人的精神文化生活。大力发展老年志愿者组织，不断拓展服务领域，丰富服务内涵，创新服务方法。发挥老年志愿组织在服务老年人、引导老年人方面的独特作用。保障老年人参与社会事务的权利，建立机制，建设平台，支持有技术专长的老年人参与经济社会发展和社会公益活动。(本报告荣获2013年全国老龄政策调研成果二等奖)

 

（来源：湖南省老龄办）