随着社会经济的发展，医学水平的提高，平均生育率的下降，我国已提前进入老龄社会。为了积极应对人口老龄化状况，充分发挥福利机构养老引领作用，有序建立养老服务体系，平乐县民政局组织人员对我县养老机构工作进行了调查，从老年人最实际、最迫切的需求出发，提出解决民办养老机构问题方法和措施，为解决养老服务问题提供参考依据。

 

平乐县位于广西的东北部，桂林市东南部，全县总面积1919平方公里。辖六个镇四个乡，居住着汉、瑶、壮、回等13个民族，145个村（居）委会，总人口44.68万人，其中城镇人口5.94万人，占全县总人口的13.29%；农村人口38.74万人，占全县总人口的86.71%。

（一）老人年龄段分布情况：平乐县60周岁以上老年人7.1万人，占总人口的15.89%。期中：60至79岁老人5.59万人，80至89岁老人1.25万人，90至99岁老人0.2586万人，100岁以上老人58人。

（二）老人分类情况：在全县7.1万人老年人中：农村五保对象2909人，城镇孤老413人；失能老人7060人，生活困难老人10469人；独居的占3%，与配偶居住的占28.8%，与子女共同生活的占68.2%，农村敬老院居住的占1.5‰，依托福利院养老的占0.1‰。

（三）全县拥有养老机构情况：目前，共有养老服务机构79个，其中：①有11个乡镇敬老院，床位185张，集中供养入住老人185人，均为农村五保户及城镇孤老；②有1个社会福利院和1个光荣院（二合一），共有床位50张，集中供养入住老人50人，供养对象为城镇“三无”人员、重点优抚对象、社会老人；③有五保村66个，床位675张，集中供养入住老人488人，均为农村五保户。累计全县用有床位910张，入住老人合计723人，入住率为79.45%，养老床位拥有量占老年人总数的1.28%，距上级要求的35-40‰有很大差距，尚欠1590张床位。

综上所述：平乐县老年人口占的比例超过国际社会进入老龄化的标准5.89%（本县实际15.89%—国际标准10%），标志着平乐县已全面进入老龄化社会，随着经济社会持续发展，高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，养老床位量将会严重失却。目前，单一的公办养老机构管理体制已不能满足老年人养老的需要，还必须有多元化的民办养老机构管理体制的参与作支撑。因而，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重而艰巨。

 

平乐县属经济发展相对滞后地区（农民人均纯收入5911元，城镇居民人均可支配收入17181元），社会养老服务起步较晚，并受到经济条件、观念差别等因素的限制，养老发展进程相对滞后，与老年人的养老需求相比还存在着较大的差距。主要表现在：

一是农村老年人养老主要以家庭养老为主，但随着国家计划生育政策的持续实施和社会经济的发展，农村青壮年劳动力90%以上外出务工经商，留守在家的大多是妇女、儿童和老人（即人们常说的农村“三六九”部队），农村留守老人越来越多，以子女为赡养主体的家庭养老模式开始弱化。国家对农村公共养老服务基础设施投入少，没有为农村老年人养老提供必要的政策支撑，农村养老被边缘化。

二是城镇老年人养老主要以退休金、政府补贴和其他劳动收入为老年人生活保障的主要来源，老年人自身及其子女配偶和近亲属是老年人服务的主要提供者，但由于工作节奏的加快，很多子女忙于工作和本身小家庭的实际情况，无法照顾自己的父母。据调查，城镇人口中60岁以上老人7870人，占老年人的11%；独居老人1411人，占城市老年人的17.9%，享受城市低保705人，占城镇老年人8.9%。

据调查，全县7870名城镇老年人中有空巢老人有3283人，占城镇老年人口的41.72%，形成空巢的原因大致可归为：①由于实行计划生育政策，家庭成员减少，给家庭赡养老人带来了问题，近几年退休的老年人，基本上都只有一个孩子，而独生子女在外地工作较多，虽然经济收入较高，但无法照顾老人；②传统社会渐行渐远，多代同堂的景象已经很难看到，尊老敬老的传统美德在现代年轻人心中日益淡忘，大部分人经济收入一般，难以把老人接到身边进行很好的照顾。

空巢老人正面对三大挑战，一是生活保障，二是日常照料服务，三是精神慰籍问题。由于养老服务无法跟上，致使不少空巢老人正遭受心理危机的困扰，身心健康出现问题，同时还面临生活上的压力，“出门一把锁，进门一盏灯”的寂寥生活是目前多数空巢老人的真实生活写照。

在县城只有一个社会福利院和一个光荣院（二合一，公建民办）其状况：①拥有床位、人员、服务人员工资少。有床位50张，管理、服务人员共16名，工资平均1300元/月（含五险一金）；②收费标准低：半生活自理型900元/月、半依赖型1000-1600元/月、完全依赖型1700-2500元/月；③房屋设施差、不配套：属上世纪80年代末90年代初修建的，基础设施差、房间少，不符合民政部下发的养老服务机构建设标准。④经营利润少。入住人员90%基本都是全瘫痪、半瘫痪、收入较低或无收入身体有病的老年人，社会福利院收费不高，使得经营利润少，难以挤出经费派出人员参加专业化的培训，难以积累资金扩大养老规模，也使得社会资金不敢投入到养老这个朝阳产业。

平乐县79个公办养老机构，没有一个老机构是有编、有工作经费，政府给了老人一遮风避雨的地方，但却给不他们心中的温暖。这些养老机构普遍存在：①没有工作经费。上级和县财政除新建每个五保村时拨付18万元的建设经费后，再也没投入其他工作经费；②没有管理人员。尽管上级文件要求要配备管理人员，但由于县财政困难，难以拨出资金聘请管理人员。③入院老人得不到很好的照顾。由于没有工作经费及管理人员，乡、村五保村、敬老院只能由乡镇民政办人员在业务上进行代管，民政办人员平日工作量就大且人少，除了要做大量业务、参与乡镇中心工作外还要代管乡、村养老机构显然力不从心，更谈不上在日间生活上的照顾。④存在不安全隐患。老人之间发生口角，无人及时调解，易发生斗殴；老人用电烧饭做菜存在火灾隐患……

部门对国家提出的优惠政策不落实、不兑现的现象十分普遍。早在2000年，国务院办公厅、民政部下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，在规划、建设、税费减免、医疗、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，鼓励和支持企事业单位、民间组织、个人等社会力量投资兴办养老机构，但真正能够完全享受到这些政策的公办、民办养老院很少。按照规定，养老机构所用水执行民用价格，用电按最优惠价格收费，民政部门虽然是养老机构的行政主管部门，但对于水、电等事项，也只能与相关单位进行协调，并无强制其执行的权力，因为只有国家出台的政策，到了地方没有具体可供操作的细则，因此难以贯彻执行到位，使社会养老营远举步维艰。

按照国家制定的社会养老服务体系建设专项规划，在“十二•五”期间，坚持政府和市场两轮驱动，全县建立以社会福利院养老为兜底、公办养老机构为支撑、社区居家养老为依托、民办养老机构为补充的社会养老体系，在“十二•五”期末，使全县各类养老床位达到2500张，养老床位拥有率达到35‰以上，从而推动平乐县养老服务业全面、协调、可持续发展。

1、加强领导。面对老年人口的快速增长和未富先老的现状，鉴于国家、区、市、县财政资金有限，我们应该按照社会化、市场化的发展思路，鼓励引导鼓励和支持企事业单位、民间组织、个人等社会力量投资兴办养老机构，坚持“政府主导、部门协调、社会参与、全民关怀”的工作方针，进一步加强领导，提高认识，民政局要切实加强对本辖区内养老机构的指导、管理和服务，各有关部门要切实履行职能，强化服务意识，着力推进全县城市养老服务体系建设。

2、制定规划。在调研的基础上，坚持养老服务机构与人口老龄化程度相适应，与经济社会发展水平相协调的原则，将养老服务服务工作纳入经济社会发展规划，制定养老事业发展规划，将老年福利事业列为政府重点工作，出台扶持民办养老、建立养老服务信息平台的政策措施统筹安排养老服务设施建设，明确目标、任务，做到目标可行、任务明确、布局合理、措施有效。通过民办或公建民办老年服务中心，养老休闲基地等机构扩展服务对象和服务范围，不断提高养老的覆盖面和服务水平。

（1）以社会福利院、光荣院、社区养老服务中心、乡镇敬老院、五保村为主的公办养老机构，使养老床位达到70%以上，以确保满足城乡“三无”人员、重点优抚对象、五保户的需求。

（2）以老人服务中心、托老所、养老休闲基地为主的民办养老机构，使养老床位达到30%，确保社会化人员的需求。

3、加大资金投入。通过积极争取上级财政投入，采取激励手段鼓励社会闲散和民企资金投入等多种渠道，加强城镇养老服务机构建设的资金保障。一是完善政府供养制度。建立与社会经济发展相适应的自然增长机制，确保城乡“三无”人员、重点优抚对象、五保户基本生活得到保障，并将五保户的生活补助纳入国家财政预算范围。例：平乐县有五保户2909人，每年县财政需拿出813万元（按每月233元/人计）用于五保户的生活补助，这对于并不富裕的县财政来说困难重重；二是建立完善高龄补贴，提高高龄老人的生活水平。对农村及城镇无养老保险的高龄老人，给予提高高龄补贴每月不低月最低生活保障标准；三是逐步建立养老补贴制度。对城乡低保老人和低收入老人，经过评估，采取政府补贴形式，给与入住养老机构的老人减免30%的生活补助费、养老服务补贴和护理补贴，600元/年的医疗门诊费用，住院享受二次救助，为他们入住养老机构或接受社区养老服务提供支持，使他们安度晚年。

4、落实优惠政策，推动社会力量积极参加。在从“家庭养老”到“社会养老”转变的过程中，政府有责无傍贷的义务的责任，但仅凭政府力量，无法在短期内做到社会养老全覆盖。面对亿万老年人日益增长的养老需要，面对广阔的市场和发展空间，必需要按照市场规律和资金逐利的原则，充分发动社会力量，鼓励企业和民间资本进入养老这个朝阳产业。

2011年，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》、广西壮族自治区人民政府办公厅《关于印发广西壮族自治区创新农村养老服务体系建设工作方案》（桂政办发〔2012〕55号）等相关文件，提出了具体目标。应充分利用这一难得机遇，进一步解放思想，转变观念，将社会养老服务体系建设纳入重要议事日程和目标责任考核范围，纳入经济社会发展规划，强化组织领导，强化宣传引导，加大执法力度，转变传统养老观念，建立部门共同参与机制，实施监督检查，确保养老这一朝阳产业如同民办幼儿园一样茁壮成长。

为有效地调动和保护社会力量兴办社会福利事业的积极性，根据中央十一个部委局《关于加快实现社会福利社会化的意见》的九项优惠政策进行量化。广西要尽快出台由发改局、国土局、建设局、民政局等有关部门共同研究制定的资助社会力量兴办社会养老福利机构实施意见及具体实施细则，鼓励和支持社会力量大力兴办社会养老福利机构。

民政局部门要健全完善统一的民办养老机构规范，对要求开办民办养老机构的，由民政部门对其相应的软硬件作出相关的审查，凡符合条件要求的，在规定的时间内尽快予以批准。准入机制的建立，有利于民办养老机构上档次、上规模，防止鱼龙混杂，增加业主人员不必要的负担，确保业主人员能按照相应的收费标准享受相应的休养服务。同时，根据需要由民政部门委派一名有工作经验的同志作为联络员，协助新办养老机构1-3年的管理，负责指导民办养老机构开展工作；传达、宣传上级有关文件精神，协助办理相关的证件、收费审批、人员技术的培训等事项手续，以起到“引领”的作用，使新办的民办老机构从中分享到管理的经验，营运更加顺畅。

鼓励非公有制经济参与社会福利养老单位的产权制度和经营方式的改革，可以依法将经营权以承包、租赁、出让、委托经营、参股等方式转给企业、社会组织或个人以及外资等市场主体，由市场主体按照自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的原则为老年人提供养老服务。政府应从老年福利机构的经办人的角色中解脱出来，成为组织社会力量发展社会福利事业的组织者和引导者，更多地从宏观管理、政策制定、经验总结方面进行指导。

一是进一步完善社区公益性服务。结合廉租房、公租房、危房改造等政策，划定片区老人公寓，建立居家养老服务站，为老服务机构补充的居家养老服务体系，为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰籍、法律援助、文体教育、安全保护六项服务项目。政府为服务站按15%配置公益岗位管理人员，负责对本辖区年满60周岁、日常生活需要半护理或全护理的“三无”对象、低保边缘和特困职工孤寡老人、重点优抚对象上门服务，为居家老人提供助餐、助洁、助急、助医等居家养老援助及优惠有偿服务。

二是推动社区家政服务营业性发展。鼓励发展家庭保洁、保姆、老年人护理等多种类型的社区家政服务，在每个社区重点培育、兴办、运作一批的社区家政服务公司等企业，对进入社区家政服务工作的人员在办理社会养老保险给予20%的优惠政策照顾。依托各社区服务中心，建立覆盖各社区的家政服务信息网络系统。

加快民办养老服务机构的发展，政策扶持是实施这一战略的重要保证。国务院、财政部和税务总局及省政府都做出了一系列优惠政策规定。对经民政部门审批、工商部门登记的企业性质的民办养老服务机构，给予鼓励和支持，享受国家有关服务业的政策待遇。同时，国家要划拨专项培训经费，由民政部门对民办养老机构的工作人员进行培训，包括开办前的人员培训，开办后定期与不定期人员培训。培训内容包含食品安全、医疗、护理、心理、临终关怀等多个方面。要把养老服务教育培训融入社会的大教育中，逐步推行专业服务人员职业技能等级证书和持证上岗制度，工作服务人员实行持证上岗服务。

建立民办养老机构行业协会，实行自我管理，自我教育、自我约束等机制，同时建立民办养老机构督查检查机制，由行业主管部门会同相关管理部门对民办养老机构经营运作情况进行经常性的检查，及时督促民办养老机构发现问题、改进问题，使民办养老机构始终处于管理部门的有效监控范围之内。在此基础上深入研究新形势下民办养老机构运营状态和发展对策，使民办养老机构不断适应形势发展要求，适应老龄社会特殊群体需求，促使民办养老机构走上正规化、规范化发展的轨道。

 

（来源：广西桂林平乐县民政局）