【摘要】中国养老保障制度体系已经初步建立，但内容体系存在缺失、结构体系碎片化严重、层次体系主体责权关系不均衡。中国养老保障制度应通过建立一些应对养老需求的新的制度项目以完善其内容体系，通过制度整合完善其结构体系，通过责权关系的均衡完善其层次体系，进而建立起更加公平可持续的养老保障制度体系。

【关键词】养老保障；养老保险；养老制度

 

本文尝试运用基于社会保障制度体系的历史研究和整体分析所提出的“社会保障制度三体系”的分析框架。该分析框架认为：社会保障制度体系应包括内容体系、结构体系与层次体系。内容体系主要是指社会保障制度的基本项目构成，它表明社会保障制度对社会问题的覆盖面，反映社会保障制度对社会风险的预防和保障能力，现代社会保障制度的内容体系包括社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度与基本社会保障服务；结构体系主要是指社会保障制度的对象构成，它表明社会保障制度对社会成员的覆盖面，反映社会成员享受社会保障权益的普遍程度，因而反映社会成员享受社会保障制度的公平程度；层次体系主要是指社会保障制度主体之间的相互关系，它表明社会保障制度各种主体参与社会保障制度的程度，反映出在社会保障制度中政府、社会与个人的责权关系。在社会保障制度体系中，内容体系是基础，社会保障制度的功能在于预防和减轻社会问题对民众生活的影响；结构体系是核心，社会保障制度的对象是各种社会成员；层次体系是关键，社会保障制度应该是政府、社会与个人之间的共同责任。社会保障制度内容、结构与层次体系之间应该相互协调，缺一不可。[1]

该分析框架认为，社会保障制度体系发展的规律是，各国首先建立社会保险、社会救助、社会福利等社会保障制度内容体系，接着开始进入通过制度整合等手段，完善社会保障制度结构体系，同时，将社会保障服务引入社会保障制度体系，并根据社会保障制度内容与结构体系的变化，合理调整社会保障制度的责权关系，完善社会保障制度层次体系，进而实现整个社会保障制度体系的完善。根据该分析框架分析中国养老保障制度体系，可以做出如下准确的判断：中国养老保障制度内容体系基本建立但仍然存在缺陷，养老保障制度开始进入通过制度整合实现结构体系的完善阶段，在完善养老保障制度内容体系和推进制度整合实现结构体系完善的过程中，需要合理调整养老保障制度中的责权关系，从而完善养老保障制度的层次体系。[2]

 

经过改革开放以来30多年的发展，中国养老保障制度内容体系取得了显著发展，养老保障制度对老年问题的覆盖面逐步扩大，不仅建立起应对老年人收入风险的养老保险制度，而且开始逐步建立应对老年人养老服务需求的社会养老服务体系，应对高龄老年人养老服务需求的高龄津贴制度逐步推广，一些地方开始试点建立应对老年人长期护理风险的老年长期护理保险制度，从而初步建立起包括养老保险制度、社会养老服务体系、高龄津贴制度和老年人长期护理保险在内的养老保障制度内容体系，为应对老年人面临的各种风险，满足老年人各方面的养老保障需求发挥了明显的作用，养老保障制度也因此成为中国社会保障制度内容体系中较为完善的方面之一。

但是，中国养老保障制度内容体系中存在明显的缺陷，这成为影响养老保障制度体系完善的核心问题。首先，老年长期护理保险制度尚未建立。老年长期护理保险制度是与养老保险制度与医疗保险制度不同的社会保险制度项目，其所应对的风险是老年人长期护理风险，这种风险既包括部分的收入风险，也包括部分的健康风险，因此，是一种具有一定独立性的风险，需要专门的社会保险制度加以应对。目前世界上部分国家已经比较成功地实施长期护理保险制度，老年长期护理保险制度的缺失是中国养老保障制度内容体系不完善的显著表现，其直接后果是几乎所有老年人的老年长期护理风险缺乏有效的制度应对，并导致基本养老保险制度与社会养老服务体系的巨大压力。

其次，社会养老服务体系尚未建立。社会养老服务体系不同于基本养老保险制度，前者主要应对老年服务需求，后者主要应对老年基本收入需求，前者的功能在于提升老年生活满意度与幸福度，后者主要满足老年人的基本生活，基本养老保险制度与社会养老服务体系相结合，共同构成养老保障制度体系的基本要素。社会养老服务体系尚未建立是中国养老保障制度内容体系不完善的另一显著表现，致使大部分老年人养老服务需求缺乏制度应对，使得基本养老保险制度功能被动扩大。

中国养老保障制度结构体系也逐步发展，并已初步建立起全覆盖的养老保障制度，在城镇主要包括机关事业单位养老保障制度、城镇职工基本养老保险制度、城镇居民基本养老保险制度，在农村主要包括新型农村社会养老保险制度、农村五保户供养制度、农村计划生育户奖励扶助制度等，此外，还有失地农民养老保障制度与农民工养老保障制度等。除了上述不同群体的基本养老保障制度之外，还在逐步建立针对所有老年人的社会养老服务体系，正在试点推行的高龄老年人的高龄津贴制度，实施多年的农村老党员补贴制度。上述针对不同社会群体的各种养老保障制度的建立，使得养老保障制度对社会群体的覆盖面逐步扩大，初步实现基本养老保障制度人群全覆盖，养老保障制度因此也成为中国社会保障制度中全覆盖水平最高的制度项目之一。

但是，中国养老保障制度结构体系的缺陷是显而易见的，不仅存在基本养老保险制度、社会养老服务体系等不同养老保障制度项目在不同社会群体中的结构差别，而且存在着养老保障制度在城乡之间的显著差异，更重要的是在城乡人口中存在明显差异，城镇养老保障制度存在三种不同群体的不同制度，农村与养老保障相关的制度存在四种不同群体的不同制度，尤其是机关事业单位职工养老保障制度改革滞后，使其成为目前社会关注的焦点和热点问题，此外，还有介于城乡之间的农民工养老保障制度与失地农民养老保障制度。

显然，中国养老保障制度在结构上是割裂的，也就是存在所谓的养老保障制度碎片化。针对不同社会群体逐步建立不同的养老保障制度，虽有助于实现养老保障制度的全覆盖，并成为中国养老保障制度结构体系发展变化的显著特点，但是，碎片化的养老保障制度结构体系导致不同社会群体养老保障公平性受损，养老保障待遇差别显著，养老保障制度管理效果不佳，成为中国养老保障制度整合与体系完善的关键问题之一，这也是国务院首先决定要实现城乡居民基本养老保险制度统一的根本原因之所在。

中国养老保障制度层次体系也逐步建立并走向不断完善，初步建立起不同养老保障制度内容与不同社会群体的养老保障制度中不同的责权关系，个人账户制度及其功能虽然受到社会质疑，但统筹与个人账户相结合依然是中国基本养老保险制度的原则，城镇职工基本养老保险待遇标准连续提高，中央政府对基本养老保险制度的区域性财政补贴制度基本形成，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策。……健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。……加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”写进了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之中，“建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度”也写进《国务院关于加快养老服务业发展的若干指导意见》之中。上述制度措施奠定了养老保障制度中政府、社会与个人之间的责任关系，促进了中国养老保障制度体系的发展。

然而，中国养老保障制度层次体系亦即责权关系是极为复杂的。机关事业单位基本养老保障制度除部分试点地区外，基本上仍实行全额财政责任，且退休金替代率水平比较高。城镇企业职工基本养老保险制度实行统账结合原则下的企业与个人缴费，中央财政予以补贴的比例制责任机制，企业职工基本养老保险待遇水平连续提高。城镇居民基本养老保险制度实行个人缴费、中央政府与地方政府补贴的定额责任机制。新型农村社会养老保险制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴的三方定额责任机制。农村五保供养制度、计划生育户奖励扶助制度以及农村老党员津贴制度实行中央与地方财政分担的全额财政供款责任机制。失地农民养老保障制度实行个人缴费、征地补偿费补贴相结合的责任机制。农民工基本养老保险制度根据其制度选择实行不同的责任机制。此外，包括企业年金与职业年金在内的多层次养老保障制度、适度延迟退休年龄政策以及养老保障制度财政预算制度等方面的进展缓慢。

层次体系不合理是影响养老保障制度体系完善的重要因素，导致不同养老保障制度项目间责权关系的差异，造成不同社会群体养老保障制度责权关系的不均衡，尤其是政府责任在不同养老保障制度项目与不同社会群体养老保障制度中的显著差异，不仅影响养老保障制度内容体系中不同制度项目的发展和完善，也影响到养老保障制度结构体系中不同社会群体的养老保障制度间的公平性，更是影响中国养老保障制度可持续发展的关键因素。

 

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，……实现基础养老金全国统筹，……推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度……建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面……研究制定渐进式延迟退休年龄政策。……健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。……加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。”

最近，国务院又决定：“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障”，“在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。”上述重要政策为中国养老保障制度整合与体系完善提供了直接的政策依据与指导思想。

在此基础上，中国养老保障制度整合与体系完善在必须坚持全覆盖、公平性与可持续等宏观原则的基础上，还必须遵循以下微观原则。首先，全面覆盖养老社会问题是首要原则。养老保障制度内容体系的完善，要求养老保障制度实现对与养老保障相关联的老年收入、长期护理、养老服务需求等问题的全覆盖，各养老保障制度间要有效衔接。其次，合理统筹制度结构是核心原则。中国养老保障制度整合和体系完善要以结构体系为重点，既要建立覆盖各群体的完备的养老保障制度项目，又要合理协调各项养老保障制度之间的关系，更要实现各群体享受养老保障权益的公平性。再次，均衡主体责权关系是关键原则。中国养老保障制度整合与体系完善应该在加强内容体系和结构体系建设的同时，合理调整养老保障制度中国家、社会与国民个人所应承担的权利与义务，努力实现养老保障制度的可持续发展。[3]

养老保障制度整合与体系完善必须确立合理的基本目标。养老保障制度整合与体系完善基本目标的选择，决定和和影响养老保障制度整合与体系完善的基本路径选择，需要符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及国务院关于基本养老保险制度整合的政策方针，同时还要与养老保障制度整合与体系完善需要遵循的相关原则保持协调。

养老保障制度整合与体系完善的基本目标应该包括近期目标、中期目标和最终目标。近期目标应该是在整合农村居民各种养老保障制度的基础上，推进城乡居民基本养老保险制度的整合与统一，将失地农民与农民工养老保险纳入城乡居民基本养老保险制度，推进机关事业单位养老保障制度改革，制定合理的延迟退休年龄的政策方案，初步建立社会养老服务体系，健全养老保障财政投入制度；中期目标应该是通过机关事业单位养老保障制度改革，建立起包括城镇企业职工、机关事业单位职工在内的统一的城镇职工基本养老保险制度，建立城乡居民基本养老保险制度与城镇职工养老保险制度的衔接机制，建立老年长期护理保险制度，开始实施延迟退休年龄政策，基本建立社会养老服务体系，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制；长期目标应该是建立统一的城乡居民养老保险制度，统一城镇职工养老保险制度，统一的国民基础年金制度、企业年金制度与职业年金制度，多层次的老年长期护理保险制度，多层次的社会养老服务体系，实行科学合理的领取养老金年龄资格制度，完善社会保障预算制度。[4]

 

建立老年长期护理保险制度和完善社会养老服务体系则是养老保障制度内容体系完善的关键途径。应实施独立性较强的老年长期护理保险制度。老年长期护理保险制度不应依附于医疗保险等制度，其所应对的社会风险存在差别，前者主要针对护理风险，而后者应对的是医疗风险。护理保险应实施资金来源多元化的现收现付社会统筹制度，这既是根据大数法则分散社会风险的要求，也是典型国家老年长期护理社会保险制度的经验。老年长期护理保险制度筹资应来自多主体，缴费率和缴费年限应该根据职业生涯收入状况、年度护理费、平均收入水平等因素确定。[5]老年长期护理保险基金应按护理等级来支付补偿费用。可根据护理的程度将护理划分为如下等级，即轻度、较轻、中度、较严重及严重，其中，较严重、严重程度又可分为1、2两个级别，1级稍低。护理级别越低，支付费用越少。[6]

社会养老服务体系建设应坚持以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，需要确立尊重老年人选择意愿，确保老年人生活质量以及家庭、社会与政府共同责任等基本理念，在坚持深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制等有关养老服务体系建设宏观原则的基础上，坚持自力为主、家庭与社区为辅，居家为主、社区与机构为辅，家庭为主政府与社会支持等理性原则；应推进居家养老、社区养老与机构养老的相互协调，将自力养老、居家养老、社区养老与机构养老有机结合起来，尽快建立包括养老服务补贴制度、收入所得税优惠或购房优惠制度、对家庭成员提供养老服务的社会责任认同机制、对社区养老服务设施的政府投入以及加强居家养老服务队伍与服务质量的规范化和标准化等与社会养老服务直接相关的政策支持体系，并不断改善老年人的物质生活、精神生活与权益保障等社会养老服务所需的基础环境，逐步提升社会养老服务工作者队伍素质，加快建设社会养老服务信息平台，逐步推进社会养老服务体系发展的城乡均衡，逐步完善社会养老服务体系的运行机制。[7]

养老保障制度结构体系完善的主要途径是制度整合。首先，推进同一社会群体养老保障制度的逐步整合。应采取措施推动农村现行各类与养老保障相关制度的整合，尤其是新型农村社会养老保险制度、农村五保户供养制度、农村计划生育户奖励扶助制度以及农村老党员津贴制之间的整合，加强农民工养老保险关系与新农保制度的转移接续。推进城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度整合与统一为居民基本养老保险制度，将失地农民养老保险制度纳入到城乡居民基本养老保险制度之中，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。逐步将机关事业单位职工基本养老保险制度和企业职工基本养老保险制度整合为职工基本养老保险制度，其覆盖群体既包括机关事业单位职工基本养老保险制度和企业职工基本养老保险制度已覆盖的各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者。

其次，推进不同社会群体养老保障制度之间的衔接或融合。应采取有效措施实现城镇基本养老保障制度的整合、农村基本养老保障制度的整合、推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的整合，进而实现城乡居民基本养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的整合，逐步实现养老保障制度一体化。完善职工养老保险与个体工商户和灵活就业人员养老保险对接机制，实现三种群体养老保险关系顺利转换；建立企业职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险制度的对接机制，即当参保者在从业者和非从业者之间转换时，尤其是由非从业者转换为从业者时，能够合理实现养老保险关系在企业职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险制度之间的转移；机关事业单位养老保障制度在改革过程中，既要对转为企业的事业单位职工的养老保险关系向企业职工基本养老保险制度转移设定机制，又要为进入或退出机关事业单位的人员的养老保险关系与其他制度之间转移规定衔接办法。

再次，推进不同养老保障制度项目之间的协调发展。这既包括基本养老保险制度与其它相关社会保险制度之间的协调发展，也包括基本养老保险制度与社会救助制度、社会福利制度与社会养老服务体系之间的衔接与协调。应采取措施实现城镇养老保险与其他社会保险制度间的协调与配合，重视城乡居民基本养老保险制度与社会救助制度尤其是最低生活保障制度之间的整合与协调。特别需要指出的是，养老保障制度整合与体系完善还必须关注基本养老保险制度与社会养老服务体系、老年福利制度与社会养老服务等核心性养老保障制度项目间衔接与协调。[8]

养老保障制度层次体系的完善既包括养老保障制度中政府、单位与个人的责权关系的协调，也包括养老保障制度的多层次性，还包括养老保障待遇调整机制的建立以及延迟退休年龄政策的有效性。推动养老保障制度主体责任协调。建立和完善养老保障制度财政预算制度，尽快实现各类养老保障制度中政府财政责任的具体化，政府在养老保障制度中的财政责任既可采用定比制也可采用定量制负担率，并改变现在政府财政责任方面的结果性参与，实行过程性参与，即参保人和单位在缴纳养老保险费时，政府同时为每个参保人承担一定比例或数额的养老保险缴费。

建立和完善多层次养老保障制度。建立统一的由国家支付的国民基础年金制度，基于单位与个人责任的职业年金或企业年金制度，基于单位与个人责任的各类养老保险制度。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，职工养老保险制度逐步走向制度统一待遇多档，多缴、足缴多得。根据不同老年人的收入、健康、护理需求状况，建立基于不同缴费层次的多层次老年长期护理保险制度，但是特殊困难群体如重度残疾人、农村五保供养老人、城镇三无人员等老人的长期护理保险缴费可由国家予以补贴。此外，还要根据不同老年人的年龄、自理能力以及收入和养老服务需求状况，建立多层次的社会养老服务体系，但需要实现城乡社会养老服务体系的均衡发展。

建立养老保障待遇动态调整机制，养老保障待遇必须根据工资、物价与需求的变化，及时予以调整，城乡居民基本养老保险制度待遇水平尤其需要进行动态调整。必须考虑各类基本养老保险待遇之间、基本养老保险待遇与其他社会保险待遇间的协调，需考虑在职人员社会平均工资水平尤其是最低工资标准之间的协调，还必须考虑基本养老保险待遇与老年福利特别是老年津贴制度以及社会养老服务体系的覆盖面及其水平。养老保障待遇调整尤其需要体现出鲜明的激励机制，将待遇调整划分为不同部分，一部分与物价水平挂钩，实行普调以保证公平，一部分与缴费年限挂钩以鼓励长缴费，一部分与缴费水平挂钩以鼓励多缴费，一部分与退休年龄挂钩以鼓励参保人足龄退休，每部分的具体比例可根据养老保障待遇调整的具体目标来确定和调整。

在制定和实施推迟退休年龄政策时，必须注意将通过推迟退休年龄实现的工作年龄延长和强制性的缴费资格年限、弹性化的退休年龄、法定性的领取养老金年龄以及养老保险待遇的替代率等五个方面紧密挂钩，与此同时，还要注意相关配套制度的调整以及社会心理承受能力等，只有这样，才能够使推迟退休年龄政策选择不仅能够适应劳动者与社会的心理预期，而且可以促进经济活动人口的增长，更能够促使劳动就业制度与养老保障制度之间的协调，构建养老保障制度的几个关键方面的内在机制，有效实现养老保障权益最大化。

综上所述，现行养老保障制度体系的关键问题是制度项目存在缺失，制度结构严重割裂，主体责任不明确。养老保障制度整合与体系完善的近期目标是农村居民养老保障制度整合，城乡居民基本养老保障制度整合，事业单位养老保障制度完成改革，社会养老服务体系基本建立；中期目标是城镇企事业单位职工养老保障制度整合，城乡居民与城镇职工养老保障制度衔接，建立老年长期护理保险制度；长期目标是建立统一的城乡居民养老保障制度，多层次的职工养老保障制度，统一的国民基础年金制度。其基本原则和路径是全面覆盖养老问题，合理整合养老保障制度结构，均衡养老保障制度主体的责权关系。

 

[1][3][5]丁建定. 中国社会保障制度体系完善研究[M].北京：人民出版社， 2013.

[2]丁建定，柯卉兵. 完善社会保障体系[M]. 武汉：湖北人民出版社，2012.

[4] [6]郑功成.中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)[M]. 北京：人民出版社，2011.

[7]丁建定.居家养老服务：认识误区、理性原则与对策选择[J].中国人民大学学报，2013(2).

[8]丁建定，王鑫. 中国社会保障制度整合与体系完善的基本思路[J].学习与实践，2013(5).

 

（来源：中国行政管理）