上个世纪末，南京市玄武区即已进入老龄社会。到2013年，全区60岁以上老年人口共8.9万，占总人口的17.45%，80岁以上高龄老人1.5万人，占老年人口的16.85%，全区老年人尤其是高龄老人呈持续增长态势。多年来，在区委、区政府的领导下，全区上下认真贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》等文件政策，不断加快养老服务业发展，形成了“政府主导、规划引领、社会化建设、市场化运作”的玄武养老服务发展特色，连续两轮被评为全国老龄工作先进区。

 

2003年，在全区民生工作总体思路指导下，南京市玄武区提出养老服务工作转型发展，开始由传统单一的机构养老向养老服务体系建设转变，经过十余年的发展，目前全区养老服务工作处于较快成长期，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助的养老服务体系初步建立。

（一）完善领导和保障机制。坚持“四抓一”领导机制，即区四套班子各有一位领导负责老龄工作；健全由区委副书记和副区长牵头、25个相关部门为成员的南京市玄武区老龄工作委员会议事工作机制，定期召开老龄委成员单位会议，研讨养老服务工作；适应形势发展，应对老龄化加剧的区情，区政府适时提出将老龄工作摆到民政工作第一序列，每年召开两次专题会议研究养老问题，形成了党政主导、民政老龄牵头、各部门配合、街居主抓的纵向到底、横向到边工作网络。

除健全领导机制外，南京市玄武区加大对养老服务工作的考核力度，将老龄工作纳入全区民生工作，将养老床位建设纳入现代化建设指标、幸福玄武测评指标进行考核，每年列出推进目标。加大投入，从经费、政策上保障养老服务业健康发展。经费统计，去除政府购买养老服务、老年福利优待资金外，近三年，区政府每年投入养老服务发展经费都在300万元以上。

（二）加快养老政策体系建设。南京市玄武区高度重视养老服务业的政策体系建设，不断结合发展形势制定相关政策，先后出台了《加快南京市玄武区老龄事业发展实施意见》、《关于建立和完善社会化养老服务体系的工作意见》、《关于推进全区居家养老社会化服务的意见》、《南京市玄武区社会养老机构评估资助实施办法》、《关于创建老年人宜居社区的实施意见》、《南京市玄武区居家养老政府购买服务实施细则》等系列文件。特别是2010年制定的《居家养老服务规范》，通过了江苏省质量标准认证，已上升为江苏省的地方标准。南京市玄武区的各项政策从政府组织领导、加快机构建设、加大优惠扶持、强化规范管理等多方面着手，形成了较为系统的养老服务政策保障体系。

（三）构建居家养老服务网络。一是按照省示范性居家养老服务中心建设标准和《居家养老服务规范》，高标准建设社区居家养老服务中心。全区59个社区，全部建成AA级居家养老服务中心，并建成5个AAA级省级示范社区居家养老服务中心。二是引进专业化养老服务组织，为居家老年人提供基本的“五助”（助洁、助餐、助急、助医、助浴）服务及个性化的助游、助乐等服务。三是充分发挥政府在养老方面的托底职能，加大政府购买服务力度，区财政每年投入200多万元，为老人购买居家养老服务，实现了政府为60岁以上“五类”（三无、低保及低保边缘等等）及困难独居老人购买居家养老服务的全覆盖；每年出资100多万元购买全民保险，为全区所有60岁以上的户籍老年人提供老年意外伤害保险；每年拿出近千万元，为全区1.4万名高龄老人发放长寿营养补贴。

（四）提升机构养老服务水平。一是鼓励和支持社会力量兴办养老机构。区财政每年拿出200多万元用于养老机构新增床位资助和运营补贴。2013年在全市率先提高床位建设补贴标准，从3000元/张提高到5000元/张。近3年来，区政府投资近1000万元，吸引街道、社会数倍的投资，新增养老机构10家，新增养老床位1200多张。目前，全区共有各类养老机构26家、养老床位2861张，床位拥有率为34‰。二是重点发展医护型养老机构。通过医疗机构拓展养老服务、医疗和养老机构合作共建等方式，共培育、建设9家具有医疗资质的养老机构。三是提升机构养老服务标准。严格教育管理养老机构的管理和运营者，鼓励引导养老机构招用年轻化、专业化、职业化的养老护理员，将志愿者队伍与养老机构对接，引导高校志愿者每月一次到养老机构为老人提供志愿服务。

（五）加强养老信息化建设。推进虚拟养老院建设，与奥维通信公司合作，于2012年底，建成了居家养老云服务中心、玄武养老服务呼叫平台，为老年人提供紧急救助、定位、养老信息查询定购等服务。适应形势发展，提升养老信息化建设水平，2014年3月建成了玄武养老服务信息系统平台，将全区居家养老和机构养老服务组织全部纳入管理服务系统。同时，依托该系统平台，建设养老服务评估平台，将老年人的养老评估纳入流程管理。

（六）建设老年宜居环境体系。南京市玄武区是全国3家老年宜居社区创建试点单位之一。经过一年的调研和探索，以南京市玄武区为主制定了《全国老年人宜居社区创建标准》。试点建设中，区政府加强统筹指导，通过落实老年优待、疏通群众投诉渠道、做好救助和完善法律援助制度等，进一步优化老年维权环境；通过加大社区建设投入，推行“全面知情、全程参与、全体受益、全域满意”的“四全”模式，进一步优化老年服务环境；通过关爱独居、困难老人，开展快乐晚年行动，进一步优化老年人文环境；通过积极参与、全面融入城市综合治理，进一步优化老年生活环境。2012年，经过第三方评估，全区参加创建的32个社区，全部达到全国老年宜居社区标准。连续3年在全国性推进会议上，由区政府分管领导汇报南京市玄武区的创建经验，得到全国老龄办的高度评价。

（七）积极发展老年产业。注重引导企业通过市场化运作促进自身发展，为老年人带来更多实惠。一是提出互助养老、健康生活理念，培育了“娱乐养老”、“俏乐一族”文化养老品牌。二是开发健康养老服务业，支持企业技术成果市场转化，成立健康管理中心、智慧养老发展中心。三是发展互联网老年产业，为时尚中老年人提供网上购物、服务订购等。四是搭建老年服务及产业发展平台。成立了南京市玄武区福利事业发展促进会，建成玄武社会组织发展促进中心，扶持养老服务组织规范化、专业化发展。

 

随着人口老龄化的加速发展，养老服务的供需矛盾日益突出，就南京市玄武区养老服务业发展现状看，在机构养老方面，还存在着总量不足、规模较小、结构不均衡等问题；在居家养老方面，存在着组织弱小、服务能力弱等困难；老年产业只是刚刚起步；老年人普遍关注的健康、医疗等医养融合型服务的提供，还十分有限。综合起来，面临的问题和困难主要有：

1、养老服务发展形势与社会养老需求双重施压。党的十八大以来，国家对养老服务业提出新的发展要求，连续出台了国发〔2013〕35号、〔2013〕40号两个指导性文件，民政部、全国老龄办、省、市政府和职能部门，去年也出台了一系列关于养老服务业的政策文件。在此形势下，各级政府都加大了养老服务业发展力度，各地的发展态势对我们提出了新的挑战。同时，南京市玄武区是中心城区，可用资源有限，再加上规划限高等制约，老年人口数量多且日益增长的多样化需求与发展空间限制的矛盾非常尖锐，并将长期存在，严重制约着养老服务的规模发展。南京市玄武区是全国老龄工作先进区，老龄工作有较好的基础，但在新的发展要求和发展形势下，在老年群体对养老服务的高度期盼中，养老服务业正承受着双重压力。

2、养老服务设施发展不均衡。结构性矛盾还较突出，养老服务床位总量虽然逐年增加，但在床位功能上，养医结合型、康复护理型床位供不应求，比例偏低；受投入大、回报低、空间不足等因素制约，社会资本参与机构建设的积极性受到影响，民办养老服务机构在区域内分布不均、发展规模受限，与激增的养老服务需求难以平衡；居家养老服务面临发展瓶颈，由于过去没有把居家养老服务纳入社区功能统一规划，造成大多数社区特别老小区养老服务用房普遍不足，设施简陋、场地狭小，服务功能和内容比较单一，只能有限制地提供助餐、娱乐休闲等最基本服务，对于日托、医疗、康复护理等需要一定场地、设备和技术护工的养老服务项目难以满足老年人需求。

3、养老服务组织发展规模弱小。在未富先老、未备先老的形势下，养老服务业发展的物质储备、人才储备和社会思想准备等相对滞后。养老类社会组织的数量和质量远未达到完全承担养老社会化服务的水平。从南京市玄武区的实践看，目前养老类社会组织发展仍然相当缓慢、弱小，大多亏本或保本运营。全区养老机构虽然家数较多，但300张以上床位的大型机构少，多是些100张左右的小型机构；居家养老服务组织尚未形成规模品牌发展，能连锁提供服务的几乎没有。养老服务组织生存发展环境需要进一步优化。受制于医保结算政策、医护人员上门诊疗行为合法性存在争议等，一些养老服务组织在向医养结合发展时遇到重重障碍。养老服务组织的发展壮大，在很大程度上依赖于政府能否有更大的扶持，社会力量能否有更多的投入。

4、老年产业发展滞后。一是老年产业的市场供给未能与社会需求同步发展。服务内容仍较单一，集中在生活照料、医疗保健上，不能充分满足老人的多样化需求。二是老年产业虽已具雏形，但尚不具备明显的规模效应和经济效益。三是老年产业整体层次不高，尚未形成完整的产业体系。

5、养老专业人员缺乏。由于养老机构内工作脏累、压力大、待遇低，职业的社会认同度低，年轻大学生不愿来，有的养老护理专业的毕业生入职一两年就又离开，队伍稳定性较差。居家养老服务中心本身规模小，更是难以招到专业人员。目前从事养老服务的护理员知识层面较低，大多是中年以上人员，有的甚至是老年人护理老年人。养老服务队伍的专业化、年轻化亟待提高。同时，养老服务组织负责人缺乏，无论是养老机构还是居家养老服务中心前期投资都较大，面临的责任和风险也很大，收益期漫长且收益低微。这就需要运营者不仅业务精通，还要特别具有安贫乐道的奉献精神。运营管理能力强的企业家不愿投资养老。

6、社会养老观念转变难度大。首先是对政府的依赖性强，由于过去较长时期政府“包办”，“有事找政府”的观念深入人心，社会化养老观念不强；其次是市场观念弱，目前的老年人大多数是上世纪30—40年代出生的，受教育程度相对偏低，市场消费意识淡漠，对现代养老服务业的接受度不高；第三是收入和消费观念存在差异。目前大多数老年人收入不高，较高的物价水平和医疗费用，使得他们不敢花钱，舍不得花钱，老人的自我消费只求低居次、低水平的满足，影响了老年生活品质的提升。

 

针对南京市玄武区养老服务工作存在的问题和困难，我们将以国家、省市有关文件为指导，进一步加大领导和推进力度，完善社会养老服务体系建设，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助，功能完善、服务优良、覆盖全区的养老服务体系。

1、进一步完善居家养老服务网络。以社会化、项目化运作持续推进AAA级及以上等级社区居家养老服务中心建设，到“十二五”末建成14家；加大专业养老服务组织培育力度，“五助”服务功能进一步完善，回应老年人需求与期盼，拓展新服务内容和服务手段，促进全区居家养老服务网络及水平的整体提升。加大政府购买养老服务力度，对符合政府购买居家养老服务的老年人实现100%覆盖。完善南京市玄武区居家养老服务评估制度，形成第三方评估良性循环的工作机制。

加强养老综合服务中心建设。通过资源整合，加快区域服务平台建设，积极打造集社区养老、居家服务、信息服务、科技智能，以及医养融合和机构养老于一体的综合服务中心。力争每个街道建设1个综合服务中心，延伸服务内容和服务长度，建成社区内的养老服务小型综合体，并以此中心为原点辐射，构建养老服务的新模式。

2、大力加强机构养老建设。以“十二五”末床位拥有率40‰为目标，积极寻找合适载体，通过宾馆、学校转型、闲置厂房改造等途径，加大养老机构建设力度，每年建设养老床位300张以上。倡导医护型养老机构建设，每年新增3个医养融合型机构，依托养老机构拓展社区养老、居家养老。加大养老机构建设补贴和运行、改造补贴力度，实施分类、分级扶持与资助。加强养老机构监督管理，强化公安、消防、卫生、物价等综合安全管理，建立和完善评估机制，以规范化建设推动机构管理服务的全面提升。

3、深入推进养老服务信息化、智能化建设。利用现代互联网、物联网技术，构建养老服务新模式。进一步完善居家养老管理信息系统和服务信息平台的功能。积极借助现代脑科学、医学技术研究成果，开发老年家庭医疗监测和传感系统，推广使用康复训练、老年健康监测等设备，为老年人提供医疗保健、紧急救助等方面的服务，在智能化养老方面创出新特色。

4、积极推动老年产业发展。采取政府搭台、企业和社会组织运作等方式，助推社会力量成为养老服务业的主角。到十二五末培养老年产业品牌企业3—5家，引导和鼓励企业开发老年产品和用品，提供老年人休闲旅游、教育培训、健康服务、老年文化产业等方面服务，拉动老年消费；积极加强养老观念宣传，鼓励老年人到市场上购买服务。加强老年产业的监管，规范老年产业市场发展。

5、加强养老服务队伍建设。重点建设三支队伍，一是加强居家养老服务中心及养老机构负责人培训，提高其管理运营能力。二是加强护理员队伍的素质和业务培训。对养老机构在护理员的工资待遇、保险、教育培训方面投入，加大监管力度。机构内护理员工作满一年以上的持证上岗率达100%。依托养老机构和医院，建立养老服务实训基地，提高护理员的业务技能。三是整合志愿者队伍资源。动员社会个体力量，继续壮大为老服务志愿者队伍，争取每年发展为老志愿者2000人以上。引入社工专业人才，建立制度化的志愿服务，有计划地培育医疗保健、精神慰藉、文化教育等方面专业化的志愿者。提倡低龄老年人为高龄老年人服务的互助志愿服务。

1、构建大老龄工作格局。进一步明确大老龄的工作思路，加强对老龄工作的领导，充分发挥老龄委的区级议事机构职能和协调作用。适应老龄化快速发展的形势，明晰并强化老龄委各成员单位的职责，特别是民政、卫生、人社、财政、发改、教育、司法等政府职能部门，要在具体条口工作牵头抓总，形成多措并举、多管齐下、齐抓共管的大老龄工作格局。特别注重整合推进“医养融合”养老服务，在区政府的统筹领导下，加强部门联动，建立医疗卫生服务体系与养老服务体系对接的工作机制，大力培养医养融合专业人员，实现医养服务模式的创新。

2、加大养老投入力度。加大养老服务规划、服务设施建设以及扶持引导政策建设的力度。积极争取市级职能部门的支持，在区域空间规划和产业调整时，将养老服务业的产业规划、养老服务设施的规划，纳入全市总体规划中，按照人均不少于0.2平方米的标准规划养老用地，确保养老服务设施规划到位、建设到位。加大各职能部门和街道的老龄工作经费投入，区级社会事业公共财政投入要向老龄工作倾斜，坚决落实中央关于福彩公益金一半以上用于养老服务的规定，对社会力量投资养老服务，加大扶持补贴力度。加大政府购买服务力度，除“应买尽买”服务外，逐步扩大补贴范围到中低收入家庭的失能、半失能老人及独居、高龄老人。

3、加大养老服务组织扶持力度。针对养老服务组织弱的问题，积极贯彻养老机构补贴办法、居家养老补贴办法等，加大对社会力量投资养老服务业的扶持力度，鼓励社会资本投资养老机构、养老服务。采取政府监管、行业协会联合共管等措施，加强对养老服务组织的业务指导，开展等级评估，提升其服务能力。建立并完善养老服务组织票据申领等制度，规范其财务管理制度。

4、进一步提升老年宜居社区建设水平。坚持以“老年宜居社区建设”为抓手，持续推动基本公共服务优质均衡发展，让全体老年人享受更高质量的老年宜居生活。对照标准，全面检查，分类推进。对老旧小区，结合城市环境整治，重点整治社区内环境、卫生设施等，同时注重文化资源利用，提升老年宜居社区建设的内涵特色和个性品位。对新建小区，重点关注老年人精神方面需求，积极开展老年人文化体育活动，搭建老年人精神文化交流平台；建立健全社区老年人安全守护和邻里守望平台，提高老年人社会参与率，构建尊老爱老助老氛围浓厚、代际关系、邻里关系和睦融洽的老年社区。

 

（来源：南京市玄武区老龄办）