［摘要］：随着不断发展的经济和快速增长的老龄化情况,我国传统的养老模式已经适应不了现代的要求。而社区居家养老模式是适合我国国情的新型养老模式,它越来越成为缓解我国城市养老压力的主要模式。但作为一种新生事物, 它面临诸多困境。以广州市为例,对该项政策进行述评。

　　关键词：城市社区居家养老公共政策广州市

　　目前,人口老龄化问题已成为全球性问题。在我国,面对老龄化速度快速增长的现实,我国传统的养老模式已经适应不了现代的要求。而社区居家养老模式正是适合我国国情的新型养老模式。自开展以来,这项工作取得良好的效果，部分缓解了我国城市养老压力;但新政策存在众多不足之处,有待于进一步完善。

　　一、社区居家养老的概念

　　居家养老是以家为养老场所,以社区照料服务网络为依托,以国家制度政策法律管理为保证,家庭养老和社会养老相结合的养老体系。居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家支持基础之上的养老方式。

　　居家养老,首先在西方发达国家提出,出现时是一种区别于传统意义上的居住在家,由家庭成员提供生活服务的家庭养老,是由个人、家庭、社区、国家共同支持,以社区养老服务网络为载体,将家庭养老和社会养老相结合的养老方式。据相关研究,各国老年人居家养老的比例是,美国95%,荷兰91.4%,日本96.9%。由此可见,居家养老已成为未来养老的重要方式。

　　二、广州市推行社区居家养老政策的概述

　　(一)广州市社区居家养老政策实施情况

　　自实施以来,广州市的养老压力得到一定程度的缓解,该项工作取得良好效果。截止2008年底,广州市60岁以上老年人口约有103.15万,占全市总人口的13.4%。 [3]为了更好地帮助这些老年人,广州实施了社区居家养老政策。据了解,全市95%以上的老人选择居家养老方式。2008年,广州市社区居家养老服务基本覆盖各街道,全市现有社区居家养老服务部80间,工作人员575人,服务对象9692人,其中由政府购买服务的孤寡、优抚对象、残疾困难家庭老人3598人。全市星光老年之家覆盖全市90%的街(镇),达到1327家,并且现有168家社会福利机构,床位25327张,连续第四次获全省老龄工作目标责任考核第一名。
　　(二)广市推行社区居家养老政策的主要经验

　　通过试点工作,广州市在推行社区居家养老政策方面积累了一定的经验。

　　1．建立了老年人健康档案,保证服务质量。与其它城市一样,位于广州市白云区的松洲街也为辖区内的老年人建立了健康档案。但不同的是,该街道健康档案的建立是希望能够为老年人提供全方位的、有利于老年人身心健康的养老服务,而不仅仅局限于医疗服务问题。同时,采取多种措施来保证服务质量。

　　2．发动社会力量,提供免费服务。位于广州市天河区的车陂街充分发挥地理优势,每周三下午均会发动附近的华侨医院分院、家家乐医院为老人免费义诊。同时,街道还充分利用社区资源,每天免费开放大家乐舞台为老人开设各种活动课程,还不定期地利用党员之家的多功能室为老人放映电影等,这些娱乐活动倍受老年人喜爱。此外,在车陂街的广氮社区里,老人管与服务老人是特色之一,这样可能使老人获得成功感和满足感,有利于老年人的心理健康。

　　3．依托物业公司开展社区居家养老服务。位于广州市越秀区的东湖街以物业公司为依托开展社区居家养老服务,成绩得到社会各界的肯定。其具体做法如下：依托公司和社区居家养老服务总部,积极开展员工培训工作。服务员工队伍的建设和素质高低直接影响着服务质量。东湖街分部要求所有服务员工必须持证上岗制度,参加各项培训,并理论结合实际,不断提高服务水平。②充分依托公司和耆幅托老中心开展各项服务活动。如为社区老年人提供棋牌、频谱、健身等医疗保健娱乐服务等。③整合社会资源,扩大社会参与,不断深入推动社区居家养老服务工作。如所在的街道办事处为他们提供服务对象和推荐服务员工、集团公司在集团系统内部号召发挥“四有”青年志愿者队伍协助他们开展助老敬老的活动。④做好回访工作,不断提高服务质量。为了及时跟进和完善服务,在实践中提高服务质量,东湖分部定期到受服务对象所属街道、居委会了解情况,并对受服务对象作回访。

　　4．开展有助于满足老年人心理、精神需求的服务。目前,全国很少能够提供这方面的服务。因此广州在开展社区居家养老工作中非常注意发展老年人心理辅导服务,譬如说开通国内首条专为长者提供心理咨询和辅导的电话热线——“96909”长者心声热线,通过陪老人聊天,聆听长者们心理、家庭等心声问题,尽力为广州老人排忧解难;为了排除老年人孤寂感,广州青年志愿者协会旗下的“松柏工程”以志愿者上门“一帮一”结对帮扶的方式对老年人进行贴心服务,定期上门探访、病伤照顾、生活料理等。

　　三、广州市社区居家养老政策存在的问题

　　尽管自实施以来,该项工作取得了良好效果;但反思现状,该项政策面临着诸多困境。

　　(一)资金投入不足

　　广州市出现该项资金投入不足的状况,一是因为政府财力投入速度没有赶上老年化发展速度。如星光老人之家建设缺乏配套资金;街道公共健身设施出现残缺,需要后续维护资金支撑;社区医疗服务中心普遍难以解决发展场地,承担社区老人医疗护理任重道远。二是社会投入积极性不高,社会整体慈善意识薄弱。如广州社区居家养老服务中心的基础设施几乎都是靠政府投入购置的,甚少有企业捐赠,社会投入积极性有待提高。

　　(二)服务覆盖面窄

　　一方面,现在广州市社区居家养老服务仍然以家政、护理等服务为主,集居家服务、日托服务、医疗照顾服务、娱乐学习服务、情感慰藉服务等为一体的多样化服务还没有得到普及,为老服务范围偏窄,与老年人群日益增长的物质和文化生活需求不相适应。另一方面,社区为老服务对象基本上仍以传统的民政救助对象为主。许多服务措施如“平安钟呼援服务”、“结对服务”等尚未实现对全社会老人开放。

　　(三)市场化运作程度低

　　造成这种现象的原因,首先商家对养老服务投资收益信心不足,难以吸引专业的服务企业参与,没有形成良好的市场化机制;其次政府发展老人服务的政策扶持力度不够,扶持政策措施出台慢,难以吸引社会资金进入。而且与国内其它城市相比,广州市社区居家养老服务市场化运作程度低的问题尤为严重。如广州社区居家养老服务中心的基础设施几乎都是靠政府投入购置的,甚少有企业捐赠(配套政策未跟上)。而在宁波,在他们的老人食堂,抽油烟机、冰箱等设施全都是企业捐赠。

　　(四)管理队伍和服务队伍整体素质较低

　　一方面,目前从事社区居家养老服务工作的专职人员基本上以社会上大龄下岗人员为主体,这些人普遍知识层次偏低,没有接受过比较系统的专业训练,他们所提供的服务内容和项目,基本上是最基本服务,如家居清洁、生活护理等,难以满足更高层次的服务要求。另一方面,居家养老管理人员队伍老化,素质较低,影响了社区服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。同时,在社区养老管理人员队伍中,系统地学习专业知识的人员也很少,且普遍存在年龄偏大,学历不高等问题,很难适应现代社区工作和居家养老服务的发展要求。

　　四、完善广州市社区居家养老的政策建议

　　(一)加大政府财政资金投入力度,建立多元化投入机制

　　第一，加大政府财政资金投入力度。各区政府应高度重视老年人养老问题,认真贯彻落实《广州市老龄事业发展第十一个五年规划(2006-2010年)》。政府要建立起专项财政预算制度,努力把居家养老服务经费纳入财政预算,加大养老服务项目的资金投入,加快建设居家养老的社区配套公共服务设施,形成养老服务持续发展的局面,逐步形成以政府主导,全民参与的社区养老服务体系。

　　第二，建立多元化的社区居家养老资金投入机制。建立起市、区两级财政、福利彩票公益金的投入机制,充分发挥政府在社区居家养老资金投入中的主导作用;发挥慈善机构作用,为居家养老提供资金支持;积极动员和吸纳民间资本参与养老服务业,鼓励单位、个人对养老服务的慈善捐赠,构筑社会广泛参与机制,促进投资主体、投资方式多元化的发展。

　　(二)积极推进社区居家养老服务的社会化进程

　　要改变社区居家养老服务覆盖面窄,推进其社会化进程,应从以下三个方面着手:

　　首先，进一步丰富社区居家养老服务内容,提高服务质量:①要突出以人为本、服务老人的特点,尽量满足老年人对物质生活和精神文化生活的特殊要求,不断丰富和改善老年服务的内容和质量。②服务内容不应只停留在补救性服务方面,而要同时开展预防性和发展性方面的服务,应建立居家养老生活照料服务网、社区紧急救助网、医疗卫生保健网,为居家老人建档立案,全面提供居家养老服务。[5]

　　其次，要努力实现社区居家养老服务对象公众化。一是要努力把服务对象应从过往的面向“三无” 孤寡老人等特殊人群,转为面向社区老人全覆盖。二是应针对不同类型的老年人群,提供不同层次的居家养老服务。

　　最后，要努力实现服务形式多样化。例如服务形式可以包括上门(如居家服务)、社区设施服务(如托养中心)、社区支援网络服务(如结对关心)等灵活多样。

　　(三)不断探索居家养老市场化运作的有效途径

　　要强化政府政策引导,加强扶持政策和措施的支持力度,扩大社会参与。一是要积极与市财政局等相关部门研究制定相关的配套政策,使配套政策措施跟上社会养老事业发展的步伐,吸纳更多的社会力量参与到社区居家养老服务工作中来。二是要加大舆论宣传、宏观规划、资金投入、组织协调方面的力度,对社会资金进入居家养老服务行业和民间组织、中介力量承办居家养老服务的给予更多支持和优惠,从而增强企业商家对养老服务投资收益的信心,引导社区居家养老服务工作走向以政府为主导、社会力量积极参与的市场运作的良性轨道。三是要建立激励机制,鼓励专业机构参与。如可以根据社会办居家养老专业服务机构的服务内容和社会效益等进行综合评估,奖、补结合,予以扶持。[6]四是要根据老年人的需求和购买力,引导老年人树立对居家养老服务的消费观念,从而加大对老年消费市场的培育,不断推进社区居家养老服务市场化进程。

　　(四)努力提高社区居家养老管理人员和服务队伍的整体素质

　　一、是加强社区居家养老服务专职人员队伍的培训。首先劳动部门要加强对养老服务人员的专业技能培训,做好养老服务人员专业技术职务资格评定等工作,确保从业人员持证上岗。其次社区组织可以采取“走出去”和“请进来”[7]的方法提高专职人员的专业素质。“走出去”和“请进来”是一对相对的概念,就是说将专职人员送出去学习,提高理论水平和增强实践能力;聘请社会工作专家到社会讲学,公共探讨解决问题的措施。再次市及各试点区可以不定期举办居家养老护理员培训班,邀请香港等地的专业人士讲课,不断提高服务人员综合素质,把好服务质量关。

　　二、是发展壮大社区服务人员队伍。动员号召辖区内的党员团员、低龄老人以及有志于加入社区居家养老服务队伍的人员,发挥他们各自的长处,共同为社区居家养老服务的开展处理,不断创新服务形式,提高服务水平。

　　总之,作为拓展社区服务中非常重要的一环,社区居家养老管理队伍存在的问题不容小视,面对社区居家养老管理队伍老化,素质较低等问题,社区要积极采取多种措施要解决,才能更加全面促进社区居家养老服务的发展。

　　参考文献：
　　[1]鞠秋锦.邓卫华.浅析中国的居家养老[J].辽宁经济,2004(12)
　　[2]杨蓓蕾.英国的社区照顾:一种新型的养老模式[J].探索与争鸣,2000(12)
　　[3]谭秋明.广州养老床位半数姓“民”[N].广州日报网络版　　
　　[4]广州市民政局.广州市民政局局长李治臻在2009年广州市民政工作会议上的报告
　　[5]孙泽宇.关于我国城市社区居家养老服务问题与对策的思考[J].中国劳动关系学院学报,2007(21)
　　[6]青岛市南人民政府　居家养老服务的问题与对策[Z] .青岛市人民政府网站. 2008-12-3
　　[7]李会欣,刘庆龙.中国城市社区[M].郑州:河南人民出版社,2002:62