近年来，宿迁市积极应对人口老龄化趋势，从经济欠发达地区的实际出发，2006年起率先在全省乃至全国探索社会养老“公建民营”新模式，鼓励社会力量参与养老服务业发展，养老服务和保障体系建设步伐逐步加快，民营养老机构在社会化养老服务中的主体作用凸显。为进一步贯彻落实国务院关于促进民间投资的政策意见，推动民营养老机构发展，探索发展新路径，近期通过现场访谈和问卷调查等方式，对该市民营养老机构运营情况进行了专题调研。

　　一、基本情况

　　宿迁市为江苏省经济欠发达地区，该市60岁以上老年人口占全市总人口的比例到1999年超过10％，开始进入老龄化社会。近几年高龄老人增速均在6%以上，据预测，到2020年，全市老年人口将突破100万人，老龄化率将超过16%,“未富先老”的格局形成。
　　“十二五”时期，该市按照“政府主导、社会运营、合作共建”的发展思路，引入市场化运作模式，进一步深化公办养老机构改革，积极稳妥地探索乡镇敬老院运营机制改革，提升养老服务水平，民营养老机构得到了加速发展。据统计，截至2015年底，该市已建成各类养老机构221个，总床位数25078张，其中公建民营和民办养老机构111个，实现社会化运营的乡镇敬老院19个，民营养老机构占比达到58.82%，床位占比56.45%。入住养老机构老人共10170人，其中入住民营化养老机构的老人5879人，占入住老人总数的57.8%，民营养老机构已成为社会化养老服务的主力军。从调查情况看，该市民营养老机构基本满足了多层次的社会需求。
　　为全面分析民营养老机构的运营状况、服务保障能力，我们随机抽取了45家民营养老机构进行问卷调查并随机走访了提供调查问卷的部分养老机构。
　　1、满足不同年龄层次老人养老需求的情况
　　据统计，45家民营养老机构床位总数4535张，其中100张以上床位20个，100张以下床位的25个，入住老人2219位，床位平均使用率48.93%。分年龄层次看，60岁以下119人，60-70岁336人，71-79岁738人，80-99岁1014人，100岁以上12人。80岁以上的高龄老人占比46.2%。
　　2、满足不同消费能力老人养老需求的情况
　　调查的45家民营养老机构中，投资1000万元以上的高档养老机构3个，投资100万元到1000万元之间的中档养老机构8个，投资100万元以下的34个，基本能够满足不同消费能力的养老需求。从入住的老人收入情况看，低保户或低保边缘户544人，收入较低的（模糊评估老人或家庭可支付综合供养经费1000元以下）1113人，收入一般的（可支付2000元左右）476人，收入较高的（可支付3000元以上）86人。入住的低收入老人居多，占74.6%。
　　3、满足不同护理级别老人养老需求的情况
　　从入住的2219位老人需求情况看，自理老人908人，介助老人532人，介护老人779人。介助、介护老人占比59%。45家民营养老机构床位总数4535张，护理型床位2166张，占比48%，床位配置能够满足不同护理层次的社会养老需求。

　　二、存在的主要问题

　　（一）多数民营养老机构设施设备配置不足
　　受投入成本和经营状况影响，多数民营养老机构硬件设施配备不够，特别是投入100万元以下的养老机构，配置设备仅能满足老人基本的生活需要，娱乐设施较少，医疗设备严重不足。45家民营养老机构共有住房2205间，配备电风扇1517台、电视机1668台、空调1558台，房间配置率分别为68.8%、75.6%、70.6%；配有多功能厅的26个、图书室28个、棋牌室36个、健身活动室29个，单位配置率分别为57.8%、62.2%、80%、64.4%。45家养老机构配置医疗机构，老人在院即可享受医疗定点报销的4个，占8.9%；配备有简单医务室但未获得医疗定点审批的7个，占15.5%；不能提供医疗服务的34个，占75.6%。

　　（二）较高档的民营养老机构老人入住率低
　　少数投资大、设施好、服务优，但收费相对较高的民营养老机构老人入住率明显偏低，如：“仁爱”老年公寓、铭和养老服务中心、康颐老年公寓等几家规模较大的机构，床位超过400张，入住人数都未超过50人，大量资源闲置浪费。相反，一些投资小、设施配备不足、服务项目较少，但收费相对较低的中小养老机构老人入住率较高，如：东小店乡幸福老年关爱之家、聚乐老年公寓、行健老年医疗康复护理院等中小机构甚至出现了床位供不应求现象。究其原因：老人及其家庭经济能力和消费意识不强，养老服务需求意愿与实际购买力存在矛盾，很多老人虽想享受高档优质的服务，但实际支付能力不足，有的老人即使有消费能力但由于舍不得花钱，所以更多的还是选择收费较低的养老机构入住。入住相对高档养老机构的，大多是退离休的或是子女有钱又没有时间陪护的老人。

　　（三）养老服务能力普遍不高
　　普通养老服务机构中，普遍存在低收费低服务的现象。一是养老护理专业化水平低。护理工作岗位劳动强度大、工作环境差、工资待遇低，较难留住专业护工。45家民营养老机构共配备管理服务人员441个，与入住老人比为1:5，其中护理员324个，护理员中持证的仅有198个，持证率不高。特别是承担主要社会养老任务的中小规模民营养老机构的专业护理人员明显不足。政府每年为包括民营养老机构在内的养老服务单位培训专业养老护理员，从调查情况看，持证养老护理员流失现象较为严重。二是护理人员年龄偏大。30岁以下32人，占9.9%；31-40岁48人，占14.8%；41-50岁70人，占21.6%；51-60岁120人，占37%；60岁以上54人，占16.7%；年龄最大的达到69岁。40岁以上护理员占比75%。三是服务项目偏少，基本上仅提供生活必需服务，心理服务和精神关爱开展较少。

　　（四）经济效益普遍较低
　　不计算建设投入分摊或折旧，45家养老机构近三年运营亏本的29个，略有盈余的16个，经济效益不好，64%的养老机构处于持续亏损状态。分析其原因：一是入住率不高，45家机构床位总数4535张，入住老人2219位，入住率49%，一半以上的床位闲置。二是普遍收费不高，除少数几家硬件设施和服务条件较好的养老机构外，其他养老机构，自理型收费标准600-1000元，介助型收费800-1500元，介护型收费1300-2800元。

　　三、助推社会力量加强养老服务业发展的建议

　　为支持发展养老服务业，该市近年来相继出台了一些政策，如：《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》，明确了养老服务体系建设的总体要求、主要目标、重点任务，明确在完善用地保障、税费优惠、政府补贴、人才激励等方面为民办养老机构提供扶持。《宿迁市市区社会养老服务机构运营补贴暂行办法》，探索建立了向社会养老机构购买服务制度，扶持社会养老机构参加责任保险，给予养老机构一定的运营补贴。但从调研情况看，目前民营养老机构的发展仍面临瓶颈压力，需要进一步加大扶持，壮大养老服务业发展。

　　（一）探索建立民营养老机构分类管理制度
　　从促进养老服务业发展的实际出发，建议在国家层面探索突破现行的管理制度，对养老机构实施分类管理。对规模较大、条件较好、服务较优的城镇民营养老机构，严格按照养老机构设立许可办法，严格审批，规范发展；对那些规模较小（从现实情况看，可设定为60-100张以下床位）、但又能够满足社会养老服务需求并受到群众普遍欢迎的养老机构，可以适当降低许可条件，真正体现国务院有关文件精神，鼓励发展。要逐步探索建立民营养老机构等级管理制度，按照不同类别、不同规模养老机构制定建设管理标准。加快健全养老服务标准体系，探索建立地方养老服务标准，推广设施建设标准化、设备配置标准化、岗位设置标准化、服务提供标准化、质量管理标准化。

　　（二）完善养老服务评估和扶持措施
　　要完善养老服务评估制度，建立健全科学的评估标准和规范化的操作程序，引入第三方专业评估机构，对提出养老服务需求的老年人进行身体、心理、疾病、生活等方面的评估，以确定服务类型、照料护理等级和养老服务补贴领取资格等。对养老机构设立条件、建设水平、服务能力以及入住老年人满意程度等进行调查评估，为实施养老机构设立许可和建设补助、运营补贴等提供依据。通过落实土地供应、税费优惠、以奖代补等措施，吸引社会资本加大投入，可采取冠名的形式，积极引导慈善资源投向社会养老服务体系建设，让民办养老机构在提供公益服务的同时，有利可图，实现互利双赢，可持续发展。

　　（三）促进民营养老机构提升服务能力
　　继续实施养老护理员免费培训工程，促进提升整体养老服务从业人员的专业技能和服务水平。建立养老护理员入职奖补政策。对入职养老服务机构，连续从事养老服务、康复护理工作的高等院校、高职、中等职业技术学校毕业生，给予一定的奖励，对通过职业技能鉴定，取得国家养老护理资格技师、高级、中级、初级等级证书，在养老机构护理岗位从业的人员，按照技能等级给予一次性财政补贴。逐步提高从业人员的工资福利待遇，吸引更多专业技术人才进入养老服务行业。

　　（四）建立健全特困失能半失能老人兜底保障制度
　　根据调研数据分析，介助、介护老人占比近60%，失能半失能老人已成为养老市场刚性需求的主要群体。这类老人及其家庭对社会优质养老护理服务期望较高，但多数家庭经济支付能力有限，面对较高的收费标准又无能为力。民营养老机构在加大护理型床位建设过程中，面临资金难筹，护理员难招、护理工费高等增加经营成本的问题，从而需要提高收费标准。入住老人家庭经济支付能力有限与养老机构护理高收费矛盾越来越突出。为此，要逐步建立健全经济困难的失能、半失能老人集中供养和购买服务制度，加大财政投入，强化政府兜底保障责任。同时，积极探索建立长期护理保险制度，切实提高失能半失能老人服务保障能力。

　　（五）提高财政养老专项资金使用效益
　　目前，财政养老专项资金对民办养老机构补贴主要包括建设补贴和运营补贴。建设补助方面，按床位数量和床位类型给予一次性建设补助。运营补助方面，主要按养老机构入住老人数量，给予床位运营补贴、购买人身意外伤害保险补贴、专业养老护理员入职补贴等。为了鼓励社会老人特别是经济困难的老人能够住得起养老机构，减轻老人家庭负担，切实提高民营养老机构的入住率，要根据经济社会发展情况，逐步提高补贴标准，并探索对经济困难的老人实行入住补贴，即直接补贴给入住老人，帮助其减轻经济压力。同时，将补贴政策与等级管理制度和评估机制挂钩，根据科学评估和考核结果，加大以奖代补力度，发挥财政资金的杠杆作用，引导养老机构提升服务能力和水平。

　　（六）探索养老机构规模化发展方向
　　以现有服务管理较为成熟的养老服务机构为主体，借鉴国内外先进地区做法，制定完善管理服务标准，并争取通过管理服务标准化国家认证，大力发展连锁经营，创建服务品牌，积极探索养老机构规模化发展路子。今后各级政府在条件成熟的情况下，应积极支持资本雄厚、管理规范、设施齐备、服务标准的养老机构发展，鼓励民营养老机构重组兼并，推广规模化、连锁化经营模式，降低管理运营成本，提高服务标准化水平，促进民营养老服务业健康发展。