当前，中国正在经历全球规模最大、速度最快、持续时间最长的老龄化过程。然而，中国的养老金体系却存在结构性的不平衡：包括政府、企业及个人间的养老责任划分亟待理顺；政府基本养老的责任过重；企业年金的覆盖率仍然较低；养老金的市场化投资运营体系尚待完善等等，都给负荷沉重的中国养老金体系，施加了重重挑战。

　　学界建议，未来养老金制度改革的重点，应该要大力发展作为养老体系“第二支柱”的补充养老保险，和“第三支柱”的个人储蓄养老保险，使目前负担过度集中于“第一支柱”─即基本养老保险的失衡状态，得以逐步调整。

　　日前，中国养老金融50人论坛发布了《中国养老金融发展报告（2016）》（下称报告）。这份报告警示，根据人口模型的预测，未来中国的人口老龄化，将呈现“老龄化率上升速度快”的特征。全国65岁以上的老龄人口，在2015年为1.5亿人，占比为总人口的11.6%；但到了2030年，将达到2.8亿人，占比为20.2%。到2055年，中国老龄人口数量将达到峰值，届时全国的4亿老年人，将占总人口的27.2%。

　　报告认为，在此趋势下，目前中国养老金体系中，基本养老保险“统账结合”的不可持续日益凸显，企业年金覆盖率仍然较低；个人税收递延型的养老保险政策亦尚未成形。大部分退休人员仍将养老待遇完全寄托于基本养老保险制度。这些结构性的缺陷，都亟需重构。

 

 

　　中国的养老保障体系，是由基本养老保险、企业年金（职业年金）和个人储蓄养老保险等三大支柱构成。然而，发展程度较高的OECD国家的第二、第三支柱养老金规模，占GDP比重的平均水平已达77%；相较之下，中国第二支柱养老金占GDP比重仅为1.1%，第三支柱则尚未建立。如何推动公共基本养老保险以外，第二、第三支柱的实际发展，已成为中国业界和学界的重大考验。

　　报告建议，若要对现有制度进行优化完善，具体操作可包括：

　　第一，将基本养老金中的社会统筹账户，建立为第一支柱的公共养老金；

　　第二，将基本养老金中的个人账户，在划转国有资产做实的基础上，与企业、职业年金等合并为第二支柱的职业养老金制度；

　　第三，通过账户层面的税收优惠，加快发展第三支柱的个税递延型养老保险发展。

　　在具体分工上，政府负责对“第一支柱”的制度建设、服务管理和资金保障。但在“第二支柱”“第三支柱”领域，政府的角色只聚焦于制度建设与运行监管，将服务和投资管理交给市场。

 

 

　　参与报告编写的中国政法大学法与经济学研究院教授胡继晔告诉财新记者，目前“第二支柱”─即补充养老保险发展不快的主要原因之一，在于个人和企业“自愿缴费”的模式。

　　当前，除了机关、事业单位的职业年金为国家要求缴纳外，企业年金均属自愿缴费，且目前覆盖率并不乐观。截至2015年底，中国只有7.5万余家企业建立了企业年金，仅占中国企业总数的0.5%。

　　胡继晔主张，应建立一个“准强制性”的第二支柱，并且将基本养老保险(第一支柱)当中的个人账户剥离出来，和职业年金、企业年金、甚至是住房公积金一起，整合为“准强制性”的第二支柱。

　　报告还认为，住房公积金、企业年金、职业年金政策，在功能上具有一定相似性，一来同属缴费型、补充型的社会保障福利；二来都由雇主、雇员双边缴费，享受国家税收优惠，性质类似。

　　然而，在目前“三金”并存，各自为政的局面下，彼此间无法进行有效整合，“在一定程度上属于制度重复建设”，“针对三个制度各自修修补补，意义和作用均不大”。报告建议，为提高社会保障资源的利用效率，有必要进行制度整合、顶层设计，将“三金”合并为“强制公积金”，统一强制执行，更有利于广覆盖、均贫富。
 

　　统账结合为何必须改变
 

　　在报告的建议中，将基本养老保险的个人部分整并入补充养老保险，意味着从1997年以来，基本养老体系中“社会统筹”和“个人账户”相结合的“统账结合”模式，必须大幅改变。

　　第一支柱为何已到了必须拆分、改变的地步？胡继晔指出，1997年建立的“统账结合”模式，初衷原是要发挥两者的双优势，实现预期稳定和多缴多得。但在实际执行中，由于中国老龄化程度加剧、人口跨省务工流动明显，部分地区的养老金收支已难以平衡，社会统筹部分的资金支付能力开始不足。于是，便开始挪用在职职工个人账户中的资金，来支付养老金；个人账户遂名存实亡，成为空账。

　　因此，胡继晔告诉财新记者，必须将基本养老保险的社会统筹和个人账户彻底分离，让个人账户成为实账。这样的改革成本最小，也能为企业减轻缴费负担。胡继晔估算，“企业负担最少可以减轻百分之二到四”，他认为，“统账分离”实现的概率很大。

　　但统筹账户和个人账户分离后，个人账户的去向为何？统筹账户又以何种形态呈现？

　　对此，胡继晔告诉财新记者，将国有资产划转过来充实个人账户，是一个较为理想的方案，但在实际操作过程中恐难实现。他坦言，空账问题目前很难解决，无奈之下只能采取“名义账户”的模式，但这一点必须有国家财政的担保。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文是国内较早主张实行“名义账户”的学者。他曾撰文指出，“名义账户”实际就是“银行账户”，账户里钱虽然投资或放贷去了，但到退休时，可以连本带利全都取出来，完全归个人，保值的事情完全由银行代劳，非常透明，个人每时每刻还可上网查阅账户变动情况。
 

　　借税收优惠鼓励第三支柱发展
 

　　对于概念提出颇早，却迟迟无法落实的“第三支柱”─即个人储蓄养老保险，中国人民大学教授、中国养老金融50人论坛秘书长董克用提出，可通过税收优惠，加快其中“个税递延型养老保险”的发展。

　　所谓个税递延型的养老保险，即个人可将工作收入中，购买商业养老保险时应缴的个人所得税，延期至提取保险金时再交税。同时，该缴费的投资收益得以免税。这类税收优惠政策，旨在鼓励职工纳保商业型的养老保险，提高自我的养老保障水准。

　　由于在购买保险时和领取保险金时，投保人处于不同的生命阶段，其边际税率有非常大的区别。因此，个税递延型养的老保险对于投保人有一定的税收优惠，有望能拉动个人购买商业养老险的需求。

　　报告认为，当前中国养老金体系结构不均衡，基本养老金“一支独大”的问题更为严峻，亟须通过发展第三支柱增强国民自我养老保障能力，缓解未来政府财政压力。同时，发展第三支柱也能减轻公共养老金负担，为降低企业社保缴费负担营造空间。

　　胡继晔告诉财新记者，在重构养老金体系的思路下，第一支柱将变为公共养老金，第二支柱、甚至第三支柱都变为私人养老金，二者各司其职。其中，公共养老金解决公平问题，交由政府管理、分配；私人养老金则解决可持续的问题，“毕竟，没有效率就不能持续。而交给市场，也是最有效率的。”