根据联合国的有关标准，我省人口年龄结构早在1987年就进入“老年型”人口社会，比全国（1999年）提前了12年。截至2009年底，我省户籍人口中，60岁以上老年人口达到762.4万人，占16.2%；比全国的12.5%占比高出个3.7个百分点。从发展趋势看，我省老年人口还会有一个较快的增长趋势。据省老龄委预测，“十二五”期间全省60岁以上老年人所占比重将提高到20.5%左右。

　　面对人口老龄化的严峻形势，近年来省委、省政府高度重视，将养老服务体系建设列入我省公共服务均等化建设项目，作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容来抓，取得较好成效。目前，我省已初步建立了养老服务体系，养老服务的整体水平较高，走在全国前列。

　　我省养老服务事业发展水平虽处于全国前列，但与经济社会发展的要求相比，尤其是与快速发展的老龄化趋势相比，仍然存在较大差距。

 

 

　　认识不到位，养老服务主体作用不够明确。在社会建设与经济建设不够协调的大背景下，一些党政领导和有关部门对悄然到来的人口老龄化、高龄化的发展趋势及由此带来的社会问题认识不深；对老年人是家庭人还是社会人，是负担还是财富认识模糊；对养老服务是个人之事还是社会之事，是公益性还是非公益性定位不清；政府在养老服务中应管什么、怎么管还不清晰，养老服务主体存在缺位和错位现象。

　　居家养老，社区配套服务发展缓慢。居家养老在养老服务体系中处于基础地位。目前我省杭州、宁波、嘉兴等地探索了许多好经验，但就整体发展而言仍步履维艰。

　　机构养老，结构性矛盾突出。在养老机构和床位总量不足的情况下，结构性矛盾却非常突出：有些养老机构门庭若市，一床难求，甚至出现“千人等一床”的现象；有些养老机构却门可罗雀，入住率很低。据省民政厅有关统计资料推算，全省现有养老机构床位闲置率平均达30%左右，其中乡镇养老机构闲置率大约在40%~50%之间。造成上述现象的主要原因是：首先，养老机构服务条件和质量参差不齐。服务条件好、质量高、收费低的养老机构受老年人青睐。其次，医疗护理型养老机构缺乏。目前我省护理型养老机构的床位数不足养老机构总床位数的20%，远不能满足需求。再次，老年人尤其是农村老年人收入水平普遍较低、支付能力有限等，抑制了对养老机构服务的需求。

　　民办养老，行业发展受阻。我省民营资本丰厚，但民间资本参与养老服务业的积极性却不高，主要是受有关政策因素的制约：一是土地使用政策制约。民办养老机构因其民办性质，用地不能实行划拨，也不能保证优先供地。二是资产归属的制约。《国务院民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，其收益和积累的资金不能在出资人中分红。这项规定大大挫伤了民间资本兴办养老机构的积极性。企业家认为，与其兴办养老机构无经济利益可图，还不如直接把资金捐给公益组织省心省力。三是财政扶持上倾斜于国办养老机构。致使民办与国办养老机构无法在同一起跑线上平等竞争。四是融资渠道不畅。按现行有关规定，目前我国民办养老机构只能在民政部门登记为“民办非企业单位”才能享受有关政策优惠。但登记为民办非企业单位后，却难以融资，不能获得商业贷款。

　　养老服务人员不足，服务质量不高。一是管理人员年龄偏大，综合文化素质较低，特别是乡镇敬老院，普遍缺乏专业管理人员，院长多以快退休的原当地乡村干部为主，难以适应养老专业管理的需要。二是护理人员待遇低，流动频繁，专业素养不高。由于收入和社会地位较低，护理人员大都为农村中老年妇女，文化程度低，没有经过系统的专业化培训。而受过专门培训的护理人员流动频繁，有的养老机构甚至出现护理人员培训拿证后即走人的现象。三是志愿者服务队伍总量不足，没有发挥应有作用。我省还未健全志愿者激励和培训机制，真正参与养老服务的志愿者远不能满足养老服务的需求。

　　加快推进全省养老服务体系建设，实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，是落实党中央“十二五”规划建议提出的“优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”的这一总体要求的具体举措。

 

 

　　——明确行业性质。养老服务是涵盖多个领域的综合体系，是由老年消费市场需求带动的新型社会事业，是“夕阳人群、朝阳产业”。它既是现代服务业重要内容之一，又具有复杂性和特殊性；既有通常意义上的福利保障特点和民生功能，又有竞争性行业特性，受公共服务机制和市场竞争机制的双重影响。因此，各级政府既要高度重视其公益性和福利性，将有限资金用在刀刃上，在继续做好五保、“三无”对象集中供养的基础上，重点解决低保或困难家庭失能、半失能，以及高龄老人的养老服务，加快推进覆盖城乡、适度普惠的养老服务体系建设；也要强调其市场性，在强化政府主导的同时，通过规划制度、政策扶持、监督管理等方式，鼓励和引导社会各方参与养老服务事业，提供多层次的养老服务，满足老年人的多样化需求。

　　——加强规划和考核。要抓住我省作为全国养老服务体系建设试点省份的契机，认真制定具有我省特点的养老服务体系建设规划，并纳入我省“十二五”经济社会发展总体规划。各类养老机构、养老服务指导中心、居家养老服务站，应列入社区配套公建项目，每年要安排一定比例的土地用于养老服务设施建设。把养老服务目标列入各级政府年度政绩考核内容。

　　——强化和完善公共财政预算。养老服务经费每年应随经济的增长而同步增长。每年给予城乡社区“星光老年之家”或居家养老服务站必要的运行经费，可根据各社区实际居住的60岁以上老年人和残疾人人数核拨，列入同级财政预算。省财政视各地财力情况，给予适当补助。

　　——建立养老服务需求动态评估和政府补贴制度。要抓紧完成养老服务需求评估试点，建立全省统一的养老服务需求动态评估系统，准确掌握老年人的养老服务需求。建立养老服务政府补贴制度，符合补贴条件的老年人可根据自己意愿，自主选择服务项目，补贴带到养老机构或从事养老服务的单位。

 

 

　　——加快地方立法。认真总结经验，将经实践证明行之有效的成功做法以地方法规政府规章的形式固定下来。制定《浙江省养老机构管理办法》和《浙江省居家养老服务指导意见》等规章，明确各种养老机构的性质、类型、功能；养老机构建设标准；养老机构和居家养老服务内容、服务准入、服务标准、收费机制、队伍建设等，以提高服务质量，切实维护老年人的合法权益。

　　——加快建立评审和监管制度。一要尽快制定养老服务评估、评审实施办法，建立公正的评审机构，对养老服务机构的财政专项资金的落实和使用、养老服务机构和服务组织的服务技能和服务质量、入住福利型养老机构对象的资格审核，以及政府购买服务对象等方面开展全面的动态评估和评审，使有限的社会资源得到公平、高效的使用。二要强化养老机构的监管，对无证经营和不符合安全要求且整改无效的应予以取缔；对无证的村办老年人公寓，在进行必要的设施改造基础上，明确产权，做好登记管理工作；对确实无法取得合法产权的老年人公寓，以社区养老服务网点的性质报当地民政部门备案。三要在每个街道、乡镇至少聘请一名专职老年服务督察员，负责定期对辖区内老年人的访问、咨询及信息服务，并对辖区内的养老服务状况进行调查、评估和监督。

　　——建立无缝衔接的养老服务网。要按照“数字浙江”的总体规划和要求，建立全省统一的养老服务信息管理系统，即时向社会提供养老服务需求和资源供应信息。要根据老年人生理机能变化规律，科学设计养老服务体系的分层和布局，区分不同养老平台的职责和功能，构建家庭—社区—护养院—护理院—临终关怀院，内在层层衔接、逐节过渡的老年照护网络系统，为老年人在家、医院、专业养老机构之间转移，编织无缝衔接的养老服务网。

 

 

　　——加快实现居家养老服务网点的全覆盖。各级政府要大力扶持，对经济条件较差的社区（村居），帮助其合理建设“星光老年之家”或居家养老服务站；对无养老服务场所的旧住宅小区，可开放、扩建和提升周边已建的“星光老年之家”和敬老院，也可利用社区内学校、幼儿园、厂房等闲置房进行整合改建；对新建的或者旧城改造的社区，应将居养老服务站与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用。农村敬老院应逐步向区域性社会养老服务中心转型。

　　——利用信息技术，提升居家养老服务功能。要通过信息化平台，联合专业医疗评估机构，由社区（村居）全面动态地建立老年人健康档案、服务需求等信息库，提供为老服务热线、居家呼叫系统、数字网络系统等求救求助和服务形式。

　　——整合资源，拓展居家养老服务功能。要在提供家政服务、医疗护理、精神慰藉等为老服务项目的基础上，依托社区，整合社会资源，大力开展托老服务、文体娱乐、信息咨询、法律援助、老年教育等服务项目，实现五分钟或十分钟半径服务圈，为老年人提供便利、优质、价廉的服务，增强居家养老服务的针对性和有效性，提升服务水平。

　　——引导和鼓励社会力量参与居家养老服务。经评估合格后的社会服务机构，由政府按其服务老年人的数量给予资助，政府兜底购买的居家养老服务费要向市场价格靠拢；社区老年食堂应享受民办非营利性养老机构的税费减免政策，在用水、用电、用气等与居民用户实行同价，并免收相应的配套费，提高社会中介服务组织参与养老服务的积极性，形成政府和社会合理分担养老服务的良性格局。

 

 

　　——分类组建和管理养老机构。可借鉴国外和香港等地的经验，由省市两级统筹规划，将现有的各类养老机构，依照其功能和医疗介入程度，科学分类，合理布局，分类管理，解决养老机构城乡之间不平衡的问题，实现机构与老年人之间的有效对接。依据老年人需求，可将养老机构进一步划分为：护养型机构，主要收养没有严重疾病，需要监护和护理，但又不需要专门技术护理的老年人；护理型养老机构，主要收养需要医疗照顾，但又不需要医院提供经常性医疗服务的老年人；老年康复医院或老年护理医院，主要收治患有老年慢性疾病的失能或半失能老年人，除了日常性看护照料外，还要对需要提供康复治疗；临终关怀医院，以“善终”服务为宗旨，专门收留年迈久病、弥留于人世的老年人。要大力支持和鼓励现有养老机构发展成护养院、护理院和临终关怀院，对公立医院改革中生存困难的一、二级医疗机构进行功能转型，发展成老年康复（护理）医院，改变目前养老机构集健康老年人到失能老年人、临终关怀于一院的状态。

　　——促进公、民办养老机构和谐发展。要根据特殊困难老年人群体的数量，合理发展各类公办养老机构，同时进一步通过公办民营、民办公助等方式，更多地借助专业化社会力量发展养老机构；要鼓励企事业单位改造和利用城乡现有的闲置厂房、学校等非民用房，兴办民办养老机构。明确目标，实现公办和民办养老机构错位和谐发展：公办养老机构应在确保农村五保和城镇“三无”人员集中供养的基础上，重点向低保或低保边缘的失能、半失能老年人提供护理服务；民办非营利性养老机构应为大多数中低等收入老年人提供养老服务，在政府积极引导和支持下实行微利经营，提高其积极性；民办营利性养老机构主要通过市场化运作，为经济条件好的老年人提供养老服务。

　　——进一步强化养老机构示范、辐射职能。要利用养老机构在组织、人员、技术方面集中的优势，建立具有组织、指导、服务、培训功能的社会养老服务指导中心，加强对养老服务行业的管理和指导，发挥机构专业服务资源的示范和辐射作用。

 

 

　　——加强专业队伍建设。一要将养老服务业单列服务工种，加强各类养老服务人员的教育、培训和管理，提高其职业道德、业务技能和服务水平，对护理员要按培训技能考核等级从事相应的服务， 做到持证上岗。二要吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到养老机构管理队伍。三要在大专院校（尤其是职业技术学校）开设老年护理专业。在农民工学校定期开设老年护理知识讲座，定向培养一批有爱心、能奉献、素质全面的专职养老服务人员。四要建立与职业资格证书相适应的工资标准和福利待遇，激励养老服务人员爱岗敬业热情，稳定专业人员队伍。

　　——加强志愿者队伍建设。要加强基层老年协会组织网络和能力建设，通过“劳务储蓄”或“以服务换服务”的形式，充分发挥老年人之间的互助服务，让低龄健康老年人为高龄和生活不能自理老年人提供服务，以实现社会人力资源和时间资源优化配置。要建立健全志愿者服务机制。通过分类组建志愿者协会，建立定期评比、表彰、培训制度和“劳务时间银行”等等，形成管理规范、有效激励、可持续发展的志愿者管理机制。

　　——营造尊老爱老的社会氛围。充分运用各种宣传媒体和形式，宣传党和政府有关老龄工作的方针政策；宣传老龄工作的重要性和尊老、爱老、养老的先进典型、先进个人。要将敬老、养老、助老的道德教育活动，与开展文明社区（村镇）、文明家庭创建活动结合起来，每年开展敬亲孝老之星、好婆婆、好媳妇等评选活动，在全社会形成浓厚的敬老氛围。