《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“建立更加公平可持续的社会保障制度”，明确了城镇企业职工养老保险制度改革的方向。然而，就改革路径的规划及政策方法的选择，社会上出现了明显的分歧。面对争论和分歧，需要澄清城镇职工养老保险的发展理念。对于养老保险而言，基本理念体现在对公平与效率、政府与市场、权利与责任等关系的理解和判断，它对养老保险的制度目标、制度模式、运行机制等产生根本性的影响。

 

 

　　社会养老保险是政府发起组织的、强制缴费的、以保障参保人基本生活为目的一项社会政策。国家发展社会养老保险的首要目标和根本目的是促进社会公平，维护社会安全。

　　从国际上看，无论20世纪初期社会民主主义（国家社会主义）思潮影响下的德国俾斯麦政府首创的社会养老保险制度，还是21世纪30年代凯恩斯主义影响下的美国罗斯福政府建立的社会养老保险制度，其根本目的都是通过调节社会收入分配结构来促进社会公平，进而调和因紧张对立的经济关系而产生的分化对抗的社会关系。

　　然而，社会养老保险在促进社会公平的时候，却应当兼顾经济效率，不能以损害经济发展为代价，要做到公平与效率的适度平衡。这是因为如果摒弃效率对于社会财富分配的影响，让决定个人物质财富（包括养老金）数量的仅仅是外在的“公平”，社会生产和创造的动力将会衰竭。然而，单纯强调效率，无视社会公平，到头来也会毁灭效率本身。

　　因此，社会养老保险在追求公平的时候应把握“度”，即对社会收入分配的调节要适度。但“度”在哪里，又如何测量，却远远超出了经济技术的范畴，嵌入了文化、习俗、政治体制、社会意识形态等诸多因素，难以形成共识和统一标准。

　　社会养老保险和私人养老保险之间的比例安排，社会养老保险内部对收入分配调节力度的选择等，在世界各国都不尽相同。没有一个国家的社会养老保险是明显优于其它国家的，各国都应选择最适合自己的社会养老保险制度模式。而且一国社会养老保险制度对公平与效率关系的处理方式也不应一成不变，而应随着政治、经济、文化、社会等方面的变化而适时适度作出调整。

　　比如，在生产力发展水平较低的时候，应强调效率多一些，社会养老保险缴费“共济”的程度应相对较低；而当生产力发达之后，则应更多地强调公平，社会养老保险缴费“共济”的程度和待遇水平应相对提高。

　　再如，一个国家在政府配置经济资源权力较大的时期，社会养老保险的筹资规模和待遇水平要相对较高，但为了调动企业和个人缴费的积极性，共济水平可相对较低；而当市场能够切实发挥配置经济资源的决定性作用的时期，社会养老保险的筹资规模和待遇水平可相对较低。

　　社会养老保险就是国家与民众就养老问题订立的契约，规定着国家、社会（企业）和个人的权利义务关系，以及权利义务关系随着内外因素的变化而何时调整、如何调整的一整套机制。社会养老保障待遇也是由契约内在规定的，而不能超越生产力发展水平、人口结构形势和政府出资责任等因素制约，成为国家单方面对养老金待遇的刚性承诺。

 

 

　　社会养老保险采取政府配置资源的方式，即通过强制性的制度安排来实现代际供养和代际内部的共济。社会养老保险最极端的形式就是以北欧、南欧数国为代表的高福利计划，政府通过征税或收费来筹集资金，为国民提供优厚的养老保障。目前仍在持续的南欧数国债务危机证明了国家福利主义的不可持续性。因此，社会养老保险要警惕泛福利化的危险。

　　我国正在向现代化国家转型，而社会转型成功的西方现代化国家有三个典型特征：观念上，主张平等的个人权利与自由；政治上，实行民主与法治；经济上，崇尚自由市场经济。思想观念、政治架构、经济体制“三位一体”，其核心是划清公权与私权的边界。这些成功转型的现代化国家主张明确界定政府与市场边界的信念，体现在养老问题上，就是反对福利国家主义，担心民主政治架构下，民众对养老金水平越来越高的诉求及政府讨好民意的冲动会使福利水平不断膨胀。

　　因此，世界银行和很多发达国家都积极推行多层次的社会养老保障体系，其中政府起主导作用的社会养老保险主要用于保障国民的基本生活，防止陷入贫困，改善型生活保障则主要通过私人养老保险来提供。对政府与市场边界的明确界定，有助于政府对社会养老保险承担有限责任，避免泛福利化。我国十八届三中全会已经提出“市场在资源配置中起决定性作用”，市场就应该在养老保障体系的资源配置中发挥积极作用，政府举办的社会养老保险从筹资和待遇设计上都应立足“保基本”，以给企业和个人的自我保障形成较大的激励、留下较大的空间。

 

 

　　社会养老保险要想实现维护社会安全的目标，就要能够为老年人口提供基本的生活保障（即“保基本”）和为工作人口提供稳定的养老预期。养老保障制度转轨形成的历史债务自然由财政负担，学理论证和国外实践都表明这一点。然而，财政部门仅负担转轨成本是远远不够的，单是人口老龄化、高龄化和市场经济的冲击，就会使社会养老保险独自很难完成“保基本”和稳定社会预期的任务，财政必须以“最后兜底人”的身份来履行应有的出资责任。

　　人口老龄化、高龄化会对现收现付的社会养老保险基金收支平衡造成越来越大的压力，需要财政出资来弥补养老金缺口。人口老龄化会因抚养比上升而加重基金当期的收支压力，人口高龄化则会因长寿风险而加重基金长期收支压力。应对压力的办法，通常有延长法定退休年龄、提高缴费率、降低养老金替代率等。对于延长退休年龄，不少国家都在谨慎推动。如果不调整计发办法，延长法定退休年龄只是暂时缓解而非根除矛盾。提高缴费率会遭到企业和个人的反对，也会加重经济运行的负担。降低养老金替代率，在养老金待遇刚性的“共识”面前，很少有政府敢于做此决定。因此，为了维持政府承诺的“保基本”的养老金替代率，通过调整社会养老保险制度参数来应对日益严峻的基金收支压力的功能是有限的。为了维护社会安全，财政就要出资弥补养老金缺口，以克服社会养老保险自身的局限性。因此，社会养老保险不应仅仅是一个要求财务平衡的经济政策，而且是一个以维护社会安全为重要目标的社会政策，政府理应与企业和个人一起组成“筹资共同体”。

　　市场机制作用下，按要素贡献获得收入的分配机制，使得资本相对劳动获得的收入越来越多，劳动收入差距逐渐扩大，社会养老保险越来越暴露出其筹资能力和保障水平的局限性，需要政府通过调节其他税收来弥补。随着技术进步和产业结构升级，资本和劳动收入差距扩大的结构性矛盾加剧，表现为资本获得的收入份额越来越大，而劳动获得的收入份额越来越小；而在劳动收入当中，管理阶层、技术阶层与普通工薪阶层的收入结构也呈两极分化趋势，中低收入群体占比越来越高。

　　受此影响，一方面，绝大部分社会财富不进入社会养老保险资金池，社会养老保险调节国民总收入的能力会逐渐下降；另一方面，工资中位数或加权后的社会平均工资会向下移动，以此为缴费基数，加上缴费基数上限的存在，将导致高收入者的一大部分收入不进入缴费基数，社会养老保险调节工资性收入的能力也会逐渐下降。如此，即使保持养老金替代率不变，但由于计发基数（通常与缴费基数相同或相关联）相对变小了，据此计算的养老金权益总额相对于国民收入的比重会下降，意味着社会养老保险提供的经济保障水平会相对地下降。因此，政府需要将征收资本所得税、收入所得税等得到的预算收入的一部分向社会养老保险基金转移，以避免退休者经济地位逐步下降的风险。

　　总之，财政对于社会养老保险的出资责任是由社会养老保险制度的特点、经济运行机制、人口发展规律等因素决定的，具有一定必然性。