延迟退休作为一种国家战略，是基于我国人口红利的减少而进行的增加劳动力存量供给的战略选择 ，旨在通过提高中高龄劳动力的劳动参与率以实现缓解劳动力短缺与养老金支付压力的政策目标。然而，延迟退休是否必然有助于中高龄劳动者继续留在劳动力市场呢?本文将基于OECD主要国家的经验借鉴，探讨延迟退休对于我国中高龄就业的现实挑战，为我国延迟退休政策的启动与实施提供良好的制度环境。
　　
　　从“提前退休”到“延迟退休”：应对老龄化的普适性政策选择
　　
　　人口老龄化是前所未有的、长期性的、不可逆转的全球性现象。世界上大多数发达国家的少子老龄化趋势带来了人口结构的变迁，并直接影响到劳动力供给以及社会经济的发展，迫切需要应对老龄化和劳动力短缺的新政策、新措施。因此，从“提前退休”到“延迟退休”的转型便成为许多发达国家应对老龄化的普适性政策选择。
　　20世纪70年代至90年代中期，“鼓励提前退休”曾是许多发达国家政府、企业、工会以及劳动者普遍认同并大行其道的福利政策和现实选择。提前退休原本是为了满足部分劳动者特殊需求、缓解年轻劳动力就业压力，但在20世纪八九十年代，在发达国家经济增长放缓、产业结构调整、雇主年轻劳动力偏好以及养老金制度的多重激励下，提前退休甚至成为一些发达国家最重要的退休形式。例如，20世纪70年代，美国有超过50％的劳动者提前退休，到90年代中期，这个比重上升至70％ ；20世纪90年代中期，欧洲国家中除了意大利和希腊等法定退休年龄(official retire．ment age)偏低的国家正常退休略超于50％ ，其他国家正常退休都只是少数现象，提前退休成为最重要的退休形式：德国、西班牙和瑞典正常退休的比重不足20％ ，而英国和丹麦甚至可以忽略不计。 从表1可以看出，在20世纪上半叶到70年代中期，发达国家绝大多数男性劳动力都是在法定退休年龄之后才真正退休的；从70年代中期开始，实际退休年龄(effective retirement age)趋于下降，截至2000年，除日本、意大利外，主要发达国家实际退休年龄均低于法定退休年龄，而意大利的例外主要由其法定退休年龄偏低所致(见表1)。OECD主要国家的经验证明，提前退休的就业岗位释放效应并不明显，导致中高龄劳动参与率下降以及潜在的劳动力短缺，致使老龄化成本分担失衡，从而加剧了社会矛盾和不公平以及公共养老财政压力⑧，提前退休因而成为大多数OECD国家在最近几十年中所共同经历的最为显著的社会经济问题之一。

　　
　　从1993年起，为缓解人口老龄化所带来的经济、社会及养老压力，OECD国家退休政策发生了根本性的逆转，限定提前退休并延长法定退休年龄成为一种现实的政策选择。根据美国社会保障部提交的世界各地区社会保障年度报告显示，OECD国家普遍开始上调法定退休年龄，在未来20年内，标准退休年龄将逐渐向67～70岁过渡。美国计划在2002～2027年的25年间，对不同出生队列的人采用不同的调整方式把退休年龄逐步由65岁延长到67岁；英国首先计划在2010～2020年逐步将女性退休年龄延长到65岁，然后再从2024～2046年将男女退休年龄逐步提升到68岁；意大利计划在2018年将退休年龄延迟到65岁，并于2050年逐步延迟到68岁；德国计划在2012～2029年将退休年龄从65岁延迟到67岁；韩国计划从2013年的6l岁提高到2033年的65岁。OECD主要国家从提前退休到延迟退休的制度转型，为我国在人口老龄化背景下提前谋划应对老龄化社会、构建可持续的延迟退休制度提供了很好的经验借鉴。
　　
　　延迟退休必然提高中高龄就业吗— — 现实情况与政策目标的比较
　　
　　中高龄就业是延迟退休政策得以有效推行的基础。然而，延迟退休是否必然有助于中高龄劳动力继续留在劳动力市场?实际退休年龄与法定退休年龄的比较可以很好地说明这一问题：因为只有实际退休年龄的提高才能真正起到实现政策目标的作用；如果实际退休年龄没有得到相应提高，那么，推迟退休年龄的作用是极为有限的。

　　
　　从表2对OECD主要国家2007～2012年的男性与女性实际退休年龄与法定退休年龄的比较分析可以看出，虽然不同国家所采取延迟退休政策相似，但政策实施的效果有所不同：除了韩国、日本等国家的实际退休年龄高于法定退休年龄外，大多数OECD国家实际退休年龄仍然低于法定退休年龄。因此，单纯依靠推迟刚性的法定退休年龄并不必然带来实际退休年龄的提高。进一步的分析表明，OECD主要国家延迟退休政策效应的不同主要源于其养老金制度与劳动力市场政策的差异。分别以日本与美国为例：日本退休年龄调整表现出与养老金制度改革和劳动力市场政策调整同步进行、协同演进的改革特征，这种特征正是日本退休年龄政策得以逐步完善与落实的关键和保障 ；而美国的延迟退休政策则缺乏支持其有效推行的制度环境。日本退休年龄调整以双主线改革为特征：一是通过修订老年人就业法案，使劳动者退出劳动力市场的年龄从2004年的60岁提升到2013年的65岁；二是通过改革养老金制度，调整与退休年龄有关的退休金支付年龄和支付水平，规定如果劳动者在法定的正常退休年龄(65岁)之前的60～64岁之间退休，则每年退休金将减少6％ ，如果劳动者在65岁以后才退休，则每推迟一年养老金增加8．4％。在提高退休年龄、调整年金支付结构的同时，日本还制定了推动中高龄劳动者就业的积极劳动力市场政策，例如，通过法律手段明确要求雇主禁止年龄歧视；创设银色人力资源中心(SHCE)，为中高龄劳动者提供就业服务；给予积极雇用中高龄劳动者的企业多层次、多渠道的就业补贴、补助和奖励以降低企业成本；直接给中高龄劳动者创业补贴和收入补助，激励其继续工作。相反，“美国公共和私人养老金计划被精心与有意地设计成鼓励退休的政策，以帮助解决美国的长期失业问题” ，致使其实际退休年龄低于法定退休年龄。虽然美国已将老年年金全额支付年龄由65岁逐渐提高到67岁，但62岁以上仍可申领减额年金，导致62岁以上劳动者的劳动参与率下降趋势极为明显；美国公共部门退休年金虽已逐渐改为确定提拨制(de—fined contribution plan)，但仍属确定给付制(definedbenefit plan)，这也是造成提前退休的诱因。
　　此外，美国企业雇主对于中高龄劳动力亦持有负面态度，认为其无法弹性从事不同工作，缺乏应对新科技的新技能，还会因健康保险与年金成本较高而致使雇用中高龄劳工的成本增加等。
　　OECD主要国家的经验表明，随着人口预期寿命的延长(1ive longer)，如何让劳动力尽可能延长工作年限(work longer) ，延迟退休年龄已经成为许多国家普遍采用的重要政策手段；然而，若仅是推迟法定退休年龄，而不同时检视其养老金制度与劳动力市场政策，旨在通过提高中高龄劳动者的劳动参与率以缓解劳动力短缺和养老金支付压力的政策目标可能难以实现。
　　
　　延迟退休对我国中高龄就业的现实挑战
　　
　　与OECD国家相比，我国实际退休年龄更低并在1991年之后呈现持续下降趋势，实际退休年龄与法定退休年龄之间存在着较大的鸿沟。造成这一状况的原因，一方面与我国关于退休年龄的政策有关：我国现行的退休年龄政策基本沿用了20世纪50年代的规定— — “男性60周岁，女性干部退休年龄55周岁，女性工人退休年龄50周岁，同时工龄满l0年”，法定退休年龄较低，60多年未变的退休年龄规定显然已与我国人口预期寿命的延长和人口老龄化的趋势不相适应；另一方面与我国养老金的制度设计和劳动力市场政策有关：现行的养老金制度对提前退休激励有余而约束不足、支持中高龄就业的劳动力市场政策的缺失是造成这一鸿沟的主要根源，使我国延迟退休政策的启动与推行将面临更为严峻的现实挑战。
　　(一)养老金制度对提前退休激励有余而约束不足
　　第一，我国“统账结合”的养老保险制度对延迟退休政策的推进缺少必要的激励。累积制下个体需要通过在工作期间的存款来保障自己的养老，存在着激励延迟退休的效应；但我国的个人账户不是完全意义上的累积制，个人账户的空账和低息政策，使其更像是统筹账户的融资渠道。而统筹账户的现收现付制兼具代际再分配和代内再分配的双重功能，这使得个人的缴付与发放存在较大的差异：在老龄化程度加剧的过程中，后代的付出更多；在同代人中，高收入者的付出更多。在这种制度安排下，延迟退休仅成为维持养老保险基金支付能力的手段，具有降低延迟退休意愿的作用@。换言之，延迟退休并不能带来统筹部分收益的显著增加，这在很大程度上抑制了个人的缴费意愿，不利于延迟退休政策的推进。
　　第二，我国现行的养老金制度设计诱发提前退休。一方面，我国基本养老保险制度建立初始采用的计发公式就存在激励提前退休的影响，曾引发多次提前退休潮⑩，1997年和2005年基本养老保障制度改革之后仍然存在着对提前退休的收益激励 ，提前退休可以获得更多的养老金收入，必然难以发挥延迟退休的激励作用。另一方面，除了国有企业改革过程中的减员增效行为、下岗失业人员增多、企业经营不善工资无法正常发放等原因促使人们通过非正常提前退休行为获得养老金之外，提前退休行为还与退休政策设计有关。例如，1993年《国家公务员暂行条例》和2005年《中华人民共和国公务员法》规定，工作年限满30年或距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满2O年的公务员可以提前退休。在这种制度安排下，工龄较长的劳动者当然愿意提前退休，领取并不因提前退休而有所降低的退休金。
　　第三，与OECD国家相比，我国提前退休问题更为复杂，表现为“提前退休”与“退休不休”现象并存。退休后“再聘用”政策与养老保险制度的脱节，造成实质上的“延迟退休”人员既能享受免税养老金的福利，又能获得不菲的薪酬待遇，这亦为延迟退休政策的推行构成极大的障碍。
　　(二)劳动力市场政策缺乏对中高龄就业的强有力支持
　　从我国现有的劳动力市场看，延迟退休对中高龄就业的压力与挑战是客观存在的。第一，在政策导向上，政府重年轻劳动力就业，轻中高龄就业；重中高龄的福利保障，轻就业权利的保护。政府以关注解决新增劳动力的就业为主，这本无可厚非，但在政策措施上实际是在鼓励中高龄劳动力提前退出就业岗位，从而导致我国平均实际退休年龄只有53岁。中国目前关于老年优待方面的法律政策主要集中于老年人就医、乘车和参观等生活和娱乐方面，例如2013年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中更多地强调的是“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利”，并没有鼓励老年人就业的政策，只是规定：“老年人参加劳动的合法收入受法律保护；任何单位和个人不得安排老年人从事危害其身心健康的劳动或者危险作业。”而在与就业相关的《劳动合同法》和《就业促进法》中，也均没有保护和促进老年人就业的规定。这种侧重于保障老年人享受福利的权利而轻视中高龄就业权利的保护的政策导向，反而会激励中高龄劳动力过早地退出劳动力市场，不利于延迟退休政策的有效推行。第二，我国劳动力老龄化现象日趋严峻，而相关反就业歧视法律法规的缺失使部分中高龄劳动力存在“被退休”的压力。我国劳动年龄人口结构呈不断老化趋势，2000～2010年间，劳动年龄人口中25～44岁中年劳动力比重从50．05％下降到44．42％ 、45—64岁高龄劳动力比重从27．24％上升到32．68％ ；而中国至今尚缺乏专门的反就业歧视立法，有关反就业歧视的规定主要分散在宪法和相关法律、法规和规章中，这势必导致有关反就业歧视的相关规定过于原则化，缺乏于操作性，针对中高龄劳动力的年龄歧视极其严重。我国中高龄就业状况不容乐观，尤其对于低技术、低收益的体力劳动者，其劳动力价值可能随着年龄的增长而显著下降，延迟退休将会增加其实际退休年龄与法定退休年龄之间的失业概率，导致中高龄低技术的就业者“非自愿性”提前退出劳动力市场。第三，产业升级可能加剧中高龄劳动力的失业风险。虽然从长期来看，产业的转型升级将改变中国的产业结构，促进经济增长，同时也有利于改善劳动生产条件，为延迟退休年龄创造有利条件；但从短期来看，产业升级会加快新技术对中高龄低技术劳动力的淘汰，造成在劳动密集型行业工作的中高龄劳动力的结构性失业，而延迟退休必将加剧中高龄劳动力的失业风险。第四，旨在提升中高龄劳动力就业能力的职业培训机制及保障政策缺失。延迟退休需要不断提升中高龄劳动力的就业能力以适应其职业发展或再就业的需求，这对我国的职业培训机制与就业保障政策提出了更高的要求。而现有的职业教育与培训主要针对年轻就业群体，缺乏对中高龄劳动者的职业培训机制，更缺乏高效率的“再就业”中介组织，难以应对延迟退休的挑战；而且，一旦延迟退休造成高龄失业人数增加，仅靠政府的就业部门关心高龄“失业”群体的再就业问题，将难以完成再就业的中介组织任务。
　　
　　我国构建延迟退休的政策支持环境的可能路径
　　
　　从上述分析可知，延迟退休要取得既定的目标和最优的整体性效果，既需要完善养老金制度的激励与约束机制以形成“拉力”，亦需要构建积极的劳动力市场政策以形成“推力”，从而为延迟退休政策的有效实施提供良好的政策支持环境。
　　(一)“拉力”：完善养老金制度的激励与约束机制，提高延迟退休的主观意愿
　　完善养老金制度的激励与约束机制，是延迟退休政策实施的重要支持条件。退休年龄的调整是养老金制度成败的关键因素，但退休年龄调整政策不能单独进行，而是需要将其作为整个养老金制度改革的一个重要组成部分。因此，除了调整退休年龄、变更养老金支付时间和方式之外，还应进一步完善我国养老金制度的激励与约束机制，提升劳动者延迟退休的主观意愿，变“被动延退”到“主动延退”，从制度设计上鼓励和引导人们延迟退休。
　　第一，完善个人账户与统筹账户管理。通过做实个人账户、完善养老保险基金个人账户的管理机制以及促进职业年金的发展等途径提升自我养老能力，缓解对延迟退休政策的阻力；通过提升统筹层次，化解地域性风险，实现统筹账户的增收增益，以消解现行统账结合的混合养老金制度对延迟退休的抑制作用。
　　第二，研究建立弹性退休制度。延迟退休对社会各阶层、各群体切身利益带来的影响不同，弹性退休制度通过养老金领取金额的调整，把确定退休时间的权利归还个人，具有提高个人权益保障程度、促进劳动力市场合理配置、以其平滑效应缓解养老金支付压力和提高养老基金积累、降低失业率的明显优势，更符合劳动力市场的客观规律，应该成为我国退休政策调整的选择方向。因此，基于我国现实状况，退休政策调整应以建立弹性退休制度作为长期方向，以统一、多层次的养老金制度为顶层设计，以灵活的退休形式为政策内容，以养老金领取金额的调整为政策手段，以积极老龄化为政策实施环境，避免“一刀切”的方式给社会各方带来的压力，全面满足劳动者的弹性退休需求。
　　第三，建立养老金扣减制度和劳动收入检查制度。(1)重新修订因公、因伤和因病提前退休的资格条件和审批程序，减少因提前退休而造成的社会不公；(2)针对“提前退休群体”，建立养老金扣减制度，即人们在法定退休年龄之前选择提前退休，可以根据提前的年限在法定退休金基础上给予一定的折扣，从而达到在一定程度上抑制提前退休的目的；(3)对于在达到最高的法定退休年龄之后自愿延迟退休者，则应该在养老金计发中给予相应的激励，保护延迟退休者的养老金权益；(4)针对“退而不休群体”，完善再就业法律，规范退休后继续劳动者的养老金管理，建立退休后的劳动收入检查及其相应的养老金扣减制度，避免退休后的“过度福利”。
　　(二)“推力”：构建积极的劳动力市场政策，为延迟退休创造客观条件
　　退休年龄的调整与改革是一个政府、社会、企业和劳动者参与的多方博弈过程。如果没有积极的劳动力市场政策的同步推进，单纯提高退休年龄的政策可能难以改变劳动者的实际退休年龄与缓解养老金的支付压力，反而会使大量中高龄劳动力陷入就业和生活困境。换言之，只有消弭中高龄就业的障碍，加强中高龄就业激励机制，提升中高龄劳动者的就业能力，延迟退休政策才具备得以有效推行的前提与基础。
　　第一，制定中高龄就业法规，创造中高龄友好型就业环境。巴特勒指出，老年人缺乏生产率是一个虚构的说法；成功的老龄化必然是生产性的老龄化(productive aging)。随着健康和受教育水平的提高，中高龄劳动力中蕴含着巨大的人力资源，若能善加利用，不仅不会成为负担，反而会为社会创造财富。为了解决针对中高龄劳动力的年龄歧视问题，许多发达国家业已制定了促进中高龄就业的法律法规，如日本的《老年人再就业法》、美国的《禁止歧视老年人就业法》、德国的《平等待遇基本法》和《促进老年工人就业机会法》、瑞典的《反歧视法》、挪威的《工作环境法》等。目前我国在中高龄就业问题上缺乏具有针对性的法律法规，年龄歧视现象极其严重，致使中高龄者的劳动权益屡屡受损。为此，应尽快制定并颁布《中华人民共和国反就业歧视法》，通过规制包括年龄歧视在内的一切形式的就业歧视行为，为中高龄劳动者创造年龄友好型就业环境，建立一个人人不是依据年龄而是依据能力参与就业的和谐的充满活力的社会。
　　第二，建立中高龄劳动者雇佣保护与支持制度。借鉴OECD主要国家的经验，一方面，要明确企业雇佣中高龄劳动者的法律义务和政策责任，推进产业结构调整与转型升级，改善工作条件与工作环境，为中高龄就业者创造更多更好的就业岗位；鼓励用人单位为中高龄劳动者提供更加灵活多样的工作方式和工作时间安排，促进兼职和轮班制的推行，使得中高龄劳动者在平衡工作与生活的基础上拥有更多的就业选择。另一方面，应给予企业，特别是中小企业以中高龄劳动者雇佣补贴、工作环境改善补贴、雇佣高龄劳动力优秀企业奖励等补助和奖励，激励和约束企业严格执行延迟退休政策。
　　第三，完善职业培训机制，提升中高龄劳动者的就业能力。完善的中高龄职业培训体系有利于提高中高龄劳动者的就业能力，使他们能够应对劳动力市场变化，保持长期竞争力以降低失业风险。OECD国家普遍建立了专门针对高龄就业者的就业服务机构，为高龄劳动者从工作搜寻、求职技巧、工作能力和职业技能等全过程提供一站式服务；同时还对中高龄创业者提供不同程度的资助和优惠，如英国设立的自创小企业项目、德国开展的创建企业计划、日本建立的老年人创业奖励制度等。中高龄劳动由于身体、技能等因素在延迟退休后可能由于缺乏市场竞争力而面临失业风险或“二次就业受阻”，因而应该倡导终身学习理念，改进公共就业服务，完善职业培训体系，不仅要为中高龄劳动者提供学习和在职培训的机会，维持其工作能力和技能，更应该采取提供再就业培训补贴、创业激励等多种手段为中高龄劳动力提供更多的机会，从而为延迟退休创造有利条件。
　　综上所述，作为应对老龄化普适性的政策选择，延迟退休旨在运用中高龄人力资源以缓解劳动力短缺与养老金支付压力，但能否行之有效还受到与之密切相关的养老金制度和劳动力市场政策的影响。OECD主要国家的经验表明，延迟退休政策只有与养老金制度和劳动力市场政策同步整体推进，才能有效实现政策的预期目标与效果。在新的技术发展和就业模式改变的背景下，中高龄就业是中国维持长期经济增长的重要力量，延迟退休政策有利于国家长期均衡发展；但我们也必须认识到它并不是万应灵药，实现延迟退休政策的目标需要整体性、完善的配套政策。在我国现实的养老金制度和劳动力市场政策背景下，延迟退休对我国中高龄就业的压力与挑战是客观存在的，因而亟需以延迟退休政策的实施为契机，重构我国养老金制度的激励与约束机制，并构建积极的劳动力市场政策，为我国延迟退休政策的启动与实施提供良好的政策支持环境，从而使延迟退休政策成为实现全面小康社会的重要战略措施。