农村五保供养人员作为当前农村居民中最特殊、最困难的群体，保障好他们的生活既是中华民族尊老爱老传统美德的体现，也是各级党委和政府义不容辞的责任。随着农村经济体制改革的逐步深入，特别是在农村税费改革实行后，敬老院失去了传统的经济来源怎么办？农村发展了，敬老院仍然停留在过去水平，怎样才能使集中供养的五保对象，充分享受到改革和发展的成果？带着这样的问题，2010年在民政部门和各乡镇的配合下，我采取查资料、看现场、组织座谈的方式，就在全县范围开展农村敬老院集中整合进行了专题调研。

 

 

　　截至2010年，全县纳入农村五保供养范围的共计3186人，其中集中供养对象821人，占25.8%；分散供养对象2365人，占74.2%。全县22个乡镇均建有1所农村敬老院，其中60-70年代建设的平房10所，1995年后建设楼房12所，总占地面积468.7亩，建筑面积2.5万平方米，床位1130个。平均每个敬老院供养37人，工服人员7.5人，五保入住率72.6%，空余率27.4%。多数敬老院有一定的院办经济能力，开展小规模的种养业，少部分能解决自食部分蔬菜或节日肉食品。

　　近几年，宽甸县委、县政府和相关部门以实施惠民行动为契机，加大了农村敬老院建设的投入力度，敬老院的硬件建设不断加强，集中供养老人的生存质量和生活水平不断提高，集中供养体制机制不断创新。主要体现在以下三个方面：

　　（一）硬件设施有起色。加大敬老院硬件设施投入，大力开展农村敬老院建设，改造和新建了一批敬老院，特别是2008年投入1200多万元兴建的占地面积2200亩，建筑面积5600平方米，设施完备、功能齐全、环境优美的硼海镇中心敬老院，无论在建设规模还是标准上，均走在全省前列。

　　（二）资金投入有进展。财政转移支付的力度和标准逐年提高，用于敬老院集中供养的支出明显增加，2009年共支出254万元，年人均供养水平为3100元，较2005年增长24%，切实体现了改革成果让群众共享。

　　（三）整合改革有试点。我县早在2005年，就将相距较近、经济和资源具备条件的宽甸镇和石湖沟乡敬老院，作为试点整合为石湖沟中心敬老院。并在取得比较成功经验的基础上，于2007年先后将毛甸子、青椅山、大川头镇三所敬老院整合为毛甸子中心敬老院。两所试点中心敬老院运行几年后，无论从供养对象的生活水平，还是敬老院管理服务方面均得到了显著提升，为在全县开展农村敬老院集中整合工作积累了宝贵经验，奠定了良好基础。

 

 

　　党和国家将五保对象生活费纳入政府保障范围，通过转移支付安排，使五保供养制度发展到了一个新的历史阶段，实现从集体供养到政府供养的转变。集中供养机构农村敬老院，也应该随着经济社会的发展，步入整合改造的快车道，打破每个乡镇设一个敬老院的旧格局，走上规模化、规范化、城乡一体化轨道。

　　（一）农村敬老院集中整合是解决部分敬老院基础设施落后的需要。我县60—70年代兴建的10所敬老院，建筑标准低，缺少必要设备，房舍老化严重，甚至出现了危房。而且不符合防火要求，冬天使用火炕和电褥子取暖，很容易引发火灾。将这部分敬老院的供养对象，集中整合到设施、功能较好的敬老院，可以从根本上改善五保老人的生活环境。

　　（二）农村敬老院集中整合是解决敬老院布局散、成本高的需要。现有一乡(镇)一院的布局是计划经济条件下形成的，造成敬老院发展不平衡，管理成本高。大部分农村敬老院规模偏小，有的集中供养人员只有10多人，但也配备了管理和服务人员，增加了费用支出，加重了财政负担，分散了资金的使用。同时，土地、房屋等固定资产使用效率很低，使有限的财力资源无法形成最大化配置。对敬老院进行集中整合，合理配置资源，形成规模效应，既可以推进老年福利事业城乡一体化进程，又可以有效地降低管理成本。

　　（三）农村敬老院集中整合是解决敬老院经费少、待遇低的需要。农村税费改革后，五保供养经费由过去农村“三提、五统”解决，改为财政转移支付。绝大多数乡镇除了转移支付的资金外，没有其他收入，普遍存在缺乏资金问题，已无力向敬老院贴补管理费用，把敬老院当成沉重的经济包袱。大多数农村敬老院没有管理经费来源，普遍存在挤占五保供养人员生活费问题，致使敬老院工服人员的待遇低，养员的生活水平下降，集中供养五保人员的年实际生活水平大多为规定标准的22.6%左右。而且，由于财政转移支付的变化，资金直接拨付到乡镇，县民政部门无法对敬老院进行调控，直接影响到农村敬老院的管理工作，导致部分农村敬老院处于无人过问或疏于管理状态。只有通过集中整合，形成规范的负担主体，理顺经费渠道和管理体制，才能构建起适合社会发展的新型农村敬老服务体系。

　　（四）农村敬老院集中整合是解决工服人员老化、能力弱的需要。目前，我县敬老院用人制度尚不规范，有的乡镇把被选掉的村干部安排到敬老院工作；有的敬老院工服人员年龄比养员的年龄还高，影响了敬老院的管理服务水平。集中整合后的敬老院养员更加集中，借此机会对管理服务人员按照规范标准进行精简，重新聘用，将有效的提升管理服务水平。

 

 

　　根据我县的经济社会发展水平、五保集中供养人数和现有敬老院状况，采取新建、扩建和合并等多种方式相结合的模式，科学规划和布局，在数量上整合、管理上整合、人员上整合、资金和资源上整合，并成立专门管理单位——农村敬老服务中心，动员社会力量扩大五保供养服务机构的数量和规模，达到提升全县供养能力水平的目标。

　　（一）整合数量，科学布局。摒弃一乡一院模式，将全县敬老院按照地域分布，择优选择基础设施完备和容纳能力较好的敬老院作为区域性中心敬老院。根据我县实际情况，建议选择现有的硼海镇敬老院、毛甸子镇敬老院、永甸镇敬老院、步达远镇敬老院、石湖沟乡敬老院、双山子镇敬老院6所敬老院作为中心敬老院，将具备整合条件的敬老院全部整合到这6所院中。对地处偏远、暂时不能进行整合的乡镇敬老院，全部作为中心敬老院的分院，待时机成熟时，在宽甸镇周边建设一所高标准中心敬老院予以整合。

　　（二）整合管理，调整体制。在敬老院管理体制上，由乡镇管理变为县政府管理。县政府成立农村养老管理服务中心，主要负责区域性中心敬老院和分院的管理服务工作，按照国家法律法规和有关规定对各敬老院的房屋、土地、山林等进行经营和管理及敬老院管理服务人员的招聘、培训和考核。整合管理之后，乡镇政府应与民政局密切配合，并继续坚持做好慰问捐赠和宣传等工作。

　　（三）整合资金，县乡共担。敬老院的费用主要是两部分，一是养员生活费用，二是管理支出和工作人员费用。过去是我们敬老院都是以院养院，收入微薄，造成五保供养老的生活费没有全部用于养员的生活。据初步估算，全县敬老院整合后，电费、维修、供暖等运行支出和管理人员、工服人员的工资、保险等费用每年合计不超过200万元，由财政解决这部分资金是完全可行和十分必要的。因此，整合后的敬老院运行、管理、人员所需费用应由县、乡镇两级财政纳入预算，按比例共同承担。并且随着经济社会的发展，县、乡镇的承担比例，应根据实际需要进行调整。

　　（四）整合资产资源，县级管理。目前，我县敬老院的国有资产是由乡镇管理，整合后上归到县级管理，有利于统筹使用闲置敬老院的房屋和土地、耕地和山林、债权和债务等国有资产资源，通过变现资金用来弥补养老院建设资金和有些乡镇养老院投入的不足。整合过程中，应由县民政局会同财政、审计等部门对被整合敬老院的固定资产进行登记，摸清敬老院资产底数，建立固定资产台帐，对帐目予以审计。对确定归敬老院所有的房屋所有权及地上附属物、建设用地使用权和耕地、林地的承包经营权，全部归县政府所有，由县民政局统一管理。

　　（五）整合人员，精简高效。目前，我县22所敬老院共有院长22人，工服人员166人。应借全县敬老院整合契机，对现有院长和工服人员全部解聘，按照“就地就近、择优择能”的原则进行重新招聘，并将人数控制在100人以内。集中整合后，原敬老院的管理服务人员，男满55周岁、女满50周岁，应不再聘任。对新招聘人员，原则上应从整合后的中心敬老院周边符合热爱敬老院事业、具有初中以上文化水平、身体健康、年龄在45周岁以下等条件的居民中招聘。对原敬老院管理服务人员，同等条件下优先聘用。所有管理服务人员实行聘用制，合同期为两年。聘用期内因考核不胜任的，可以随时解聘。整合后，敬老院的管理服务人员不愿继续从事敬老院工作，或受年龄限制不能从事敬老院工作的，按照《中华人民共和国劳动合同法》的规定给予经济补偿。被解聘的管理服务人员的工龄补偿款，由原敬老院所在地乡镇政府和县政府按照实际补偿额，按比例承担，一次性付清。

　　通过敬老院优化整合，使我县的五保供养机制有了根本性的改变，整合后的敬老院运行势头良好，管理更加规范，制度更加健全，服务更加优质，供养能力显著提升，更好的维护五保老人的合法权益，促进了社会和谐。