11月18日，国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《方案》）正式亮相。《方案》决定按照10%的比例划转部分国有资本充实社保基金，以充分体现基本养老保险代际公平和国有企业发展成果全民共享。《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，并明确今年内将选择部分中央企业和部分省份开展试点。面对人口老龄化的挑战，这一《方案》制定的初衷是什么？核心内容包括哪些？对于百姓的养老金、国有企业发展、资本市场影响几何？如何利用好这笔资金？资金划转的步骤是什么？划转的规模有多大？相关部门负责人、权威专家、社会各界人士进行了解读。
 

 

　　《方案》明确，从2017年开始，选择部分中央企业和部分省份试点，统一划转企业国有股权的10%充实社保基金。这一改革举措意欲何为？

　　“划转部分国有资本，是全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，加强社会保障体系建设的重要举措。基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。”财政部有关负责人说。人社部部长尹蔚民在十九大会议期间表示，养老保险基金的可持续发展是“老有所养”面临的两个“硬骨头”之一，划拨国有资产充实社会保障基金是增加基金可持续性的重要举措。中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚分析指出，划拨国有资本充实社保资金，主要是解决国有企业职工基本养老保险制度初期遗留的已经参加工作的企业员工没有缴费而视同缴费形成的缺口问题，有利于实现养老保险制度的可持续发展，为应对未来我国进入人口老龄化高峰时期养老保险基金支出压力不断增大而做好战略储备。

　　据了解，现行基本养老保险制度建立以前，我国企业职工实行的是企业养老制度，个人不缴费，退休后由企业发放职工退休金。自上世纪90年代开始，基本养老保险基金由企业和职工共同缴费，同时明确“实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限。”中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华表示，上世纪90年代基本养老保险制度转轨的时候，之前已经工作的人没有缴费，视同缴费年限的养老金由改革后的制度承担，实际上是来自下一代人的缴费。在一些赡养负担较重的地区，已经出现了养老金的当期缺口。随着老龄化加剧，养老保险基金支付压力还将不断加大。所以，划转部分国有资本充实社保基金，既是为了化解转轨成本，也是为了降低下一代人的养老负担。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文介绍说，从2001年开始，我国一共实施了三轮国有资产充实社保基金的政策，分别是2001年的“减持国有股筹集全国社保基金”、2009年的“转持国有股充实全国社保基金”、2017年的“划转部分国有资本充实社保基金”。今年《方案》出台的时间和划拨比例都超出了业界预期。此前业内普遍预计方案会在明年全国两会期间公布，但一些地区养老金收支紧张状况增强了国资划拨社保的迫切性，提前到年底公布表明，决策部门决定尽早解决这一问题。中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，政府从2000年开始就已经由少到多地通过“暗补”的方式补贴养老保险制度。历年的统计公报显示，从2002到2016年这15年间，各级财政对养老金补助已达3.2万亿元。2002年中央财政补助为408.2亿元，2016年各级财政补贴已经达到6511亿元。李珍指出，《方案》的出台，表明政府对养老保险基金的“暗补”变成了“明偿”，将有助于社保制度实现十九大报告所提出的“权责清晰”的目标。只有在偿还转制成本的前提下，才能要求养老保险制度去自求平衡。在中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵看来，这一改革进一步拓宽了我国基本养老保险基金来源渠道，为未来养老金可持续发放多一份保障。他指出，目前全国养老金发放并没有缺口，仅是个别地区出现当期收支缺口。从官方数据看，2016年全国企业职工基本养老保险收入28518亿元，支出25781亿元，不仅当年有结余，累计结余资金也达到36576亿元，累积结存可以确保17个月的支付。拓宽社保基金补充渠道，有助于增强我国基本养老保险制度的可持续性。特大型国企纳入划转范围将为社保基金带来一笔规模可观的基金储备，武汉科技大学金融证券研究所所长董登新保守估计，《方案》全面实施后，此次划转国有资本的总额会比目前城镇职工养老保险基金总结余翻一番，即达到7万亿。不过，郑秉文指出，国资划转社保着重解决制度当年收支资金流的平衡，未来养老金债务仅靠国资划拨是解决不了的，全国统筹、延迟退休年龄等综合配套改革还将会继续推进。实际上，尹蔚民在《党的十九大报告辅导读本》已经划出了今后一段时期养老保险制度改革的重点，其中包括：完善统账结合制度、划拨国有资产、出台延迟退休年龄等备受关注的改革措施。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥也强调指出，解决基本养老金缺口需要从四个方面着手：中央统筹、国有资本划拨、延迟退休、二孩政策。其中，国有资本划拨是夯实基本养老金的重要措施之一。

 

　　二、给老百姓吃了一颗“定心丸”

 

　　专家预测，到本世纪中叶，即2052年前后，我国60岁及以上老年人口总数将会达到峰值4.87亿人，人口老龄化率将会达到35%左右。到人口老龄化最严重的时候，将出现1.5名在职职工供养1名退休职工的情况，养老保险基金以及医疗保险基金都面临较大压力。那么，划转部分国有资本充实社保基金，能否缓解百姓未来养老之忧？

　　“这一改革举措进一步织密我国养老保障基金安全网，是应对未来养老金短缺的重要保障。”褚福灵说，除了个人缴费、财政补贴、社保基金战略储备等渠道，此次划转部分国有资本充实社保基金无疑形成社保基金来源的重要渠道，更多渠道筹集资金，会有效缓解未来养老金支出压力。“从国家财政上来看，国资划拨社保不过是从左兜到右兜，并非结构性的重要变化，但划转之后，养老保险有了一笔数目可观的固定储备资产，这对于老百姓来说，是一粒定心丸。”郑秉文分析指出。“这一举措有助于保障广大职工合法权益，让大家对城镇职工养老保险制度运行的前景充满信心。”金维刚说，根据社会保险法，视同缴费年限政策对应的基本养老保险缴费由政府承担，而政府支出一块资金来源是财政预算支持，一块则是全国社保基金。划转方案实施以后，国有资本将成为全国社保基金的重要资金来源，成为未来百姓如期领取养老金的重要保障。有的人提出，国有资本填充之后，养老金的支付压力将会得到极大缓解，那么，当前的退休职工养老金调整方面是否会出现变化呢？

　　专家给出的答案是，恐难影响当前养老金调整幅度。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥分析指出，国有资本划拨和退休职工养老金待遇之间没有必然联系，退休职工养老金调整主要与经济增长、社会平均工资、通货膨胀等指标相挂钩，通过一定的公式计算得出。基于此，退休职工养老金增长率恐怕不会因此而上涨，而5.5%的涨幅也高于当前的通货膨胀率。

　　业内专家进一步解释说，养老金支出是有固定的公式，待遇的调整与养老金支付压力没有关系，无论划拨多少资金进养老金，计发待遇的公式没有影响。

 

 

　　国有资本划转社保基金，未来如何管好用好这笔养老钱？

　　财政部有关负责人介绍，这笔资金将专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。此外，划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。“作为战略储备资金，这笔专项资金不会轻易动用，主要是应对未来之需。”金维刚分析指出，动用储备资金必须从长计议，目前短期内不需要动用。何时使用主要取决于未来我国城镇职工养老保险基金的收支状况和财政补助状况。他表示，这一改革举措，以国家信用和庞大的国有资本为担保，为我国应对未来人口老龄化提供坚实的制度保障。下一步应依据《方案》抓紧制定有关国有资本运作管理办法和中央财政对收缴资金的具体使用办法等配套办法。郑秉文指出，《方案》确定的全国社保基金理事会成立专门的养老金公司来负责国有股的管理运营与全国社保基金理事会的改革方向一致。下一步全国社保基金理事会可以将股权投资和二级市场的投资分开，股权投资部门专门负责划拨的国资，股权运营会更加专业化，与养老金制度收入支出缺口的对接会更加严密。　郑秉文还表示，社保基金理事会承接国有股之后，主要的用途并非是变现，而是要用股权投资来调节养老保险基金的资金流，因为这次划拨力度很大，股权收益也是一笔很可观的收益，有助于弥补养老金的当期缺口缓解财政压力。

 

 

　　10%的国有股份划转，会带来多大的资金量？目前虽然尚无定论，不过一些专家学者给出了初步匡算。

　　董登新分析指出，依据国资委的数据，截至2017年6月30日，全国国企总资产约140万亿，所有权益约50万亿，按照10%来划转大体相当于10万亿左右的资产，对应大约3万亿-5万亿的权益。保守来估计，如果2018年底这轮国资划转到位，有3万亿左右。另有专家估算分析指出，划转国资净资产规模可能超4万亿。据财政部2016年底数据，刨除金融类国企的全国国有企业所有者权益约45万亿，按10%的比例划转可能达到4万亿元（加上金融类国企，刨除公益、文化类国企）。按5%收益率来计算，2016年大致可贡献2000亿元利润，这相当于2016年全国企业职工基本养老金收入的7%。不过，也有专家指出，由于划转社保的国资收益主要来自股权分红，受制于国企分红比例，实际划转规模可能会打折扣。