推进社会养老事业发展的调研与思考
作者:   来源: 唐山市民政局  2018-02-11

  今年春节期间,总书记在我省保定视察时指出:敬老爱老是中华民族的传统美德,让老年人安享晚年是党和政府的重要责任。要大力发展老年福利事业,让生活有困难的老人们得到更多的帮助、享受更好的服务。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“积极应对人口老龄化,注重发挥家庭和社区功能,优先发展社会养老服务,培育壮大老龄服务事业和产业”。随着人口老龄化趋势的日益严峻,老年人的养老问题已经越来越受到人们的关注,在我国现阶段社会保障制度还不够健全、不够完善的情况下,社会养老问题必将成为保障民生的重要内容。根据全省推进农村社会养老“幸福工程”工作,对社会养老事业发展问题进行了进一步调研,并结合当前工作提出以下建议:
  
  一、唐山市养老事业发展面临的形势和问题
  

  唐山市从上世纪九十年代进入人口老龄化社会以来,老年人口快速增长。目前全市60岁以上的老年人口已达到117.5万,占总人口的16%,并且以每年超过3%的速度递增,预计到2015年,全市老年人口将达到140万人。我们面临的人口老龄化特点是“未富先老”,国办养老机构框架已经确立,但保障面窄、方法单一,而社会养老保障体系刚刚形成雏形,探索和发展的路子还很长。随着人口老龄化的快速发展,老年人的生活照料、医疗健康、文化教育、精神慰藉等基本养老服务需求日益凸显,特别是高龄、失能、独居和空巢老人对提供长期照料服务的需求更加迫切。
  近年来,唐山市大力推进养老机构建设,现已拥有各类养老机构168家,床位24473张。其中,公办养老机构89家、民办养老机构79家,全市每千名老人拥有的养老机构床位达到21张。但是,入住养老机构的老人只占全市老年人口的1.5%。与先进地区相比,养老机构仍处于低水平运转,服务难以满足老年人的需求,管理难以维持正常运转,多数养老机构举步维艰。一方面要求入住养老机构的老年人较多;另一方面许多养老机构因服务管理水平偏低而不能吸引众多老年人入住。在城市开展居家养老服务的一些社区,由于受到基础设施不足的制约,兴办的服务项目较少,无法为老年人提供日间照料、餐饮服务等。
  以上问题归结起来主要反映出:一是政策支持力度不大,在养老机构和服务设施建设规划、用地、资源整合方面,缺乏更有利的支持。二是缺乏资金支持,虽然对养老服务机构建设制定了一些资金奖补政策,但标准较低,且不能一次性到位,特别是没有足够的资金支持兴建高端示范性养老机构,不能对社会办养老事业起到引领和示范作用。三是服务管理水平低,各类养老服务机构缺乏专业管理,服务人员技能偏低,专业服务人员极度匮乏,服务标准不统一、不规范,造成养老机构床位空置率较高。以上问题不解决,必将影响和制约我市养老服务事业的发展。因此,必须引起足够的重视。
  
  二、社会养老事业发展应遵循的指导思想、基本原则
  

  推进养老事业发展要着眼当前、立足长远,突出解决好老年人的养老和服务照料问题,根据上级的有关指示和工作部署,结合我市实际,为推进唐山市社会养老事业发展,应明确如下指导思想、基本原则:
  (一)指导思想:坚持以科学发展观为统领,按照政府主导、部门协同、社会参与、城乡统筹、整体推进的原则,进一步完善养老服务体系建设措施,加大投入,提升全市养老服务水平及老年人福利待遇,以满足中低收入老年群体基本养老服务需求为重点,加快推进养老服务社会化、专业化和标准化建设,着力构建与我市人口老龄化进程相适应,与经济社会发展相协调,体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式养老服务体系。
  (二)基本原则
  一是坚持政府主导、社会参与。发挥政府在制定政策、统筹规划、资金投入、典型示范、监督管理等方面的主导作用,协调有关部门互相配合、各尽其责,以养老服务需求为导向,积极引导市场资源和扶持社会力量参与,不断加大对社会养老事业的支持力度。
  二是坚持因地制宜、统筹规划。立足各地实际,统筹城乡养老事业建设任务,整合各类有效资源,优化设施区域布局,逐步建立布局合理、种类齐全、功能多样、覆盖面广的养老服务体系。
  三是坚持突出重点、适度普惠。在做好保障困难老年群体养老服务的基础上,积极拓展服务对象,不断扩大服务范围,调整完善更加科学合理的养老方式,充分发挥各类养老服务机构功能,推动养老服务由补缺型向普惠型转变。
  四是坚持多措并举、整体推进。以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充,发挥家庭养老的优势,建立呼叫服务、上门服务等形式的居家养老服务网络;积极发展社区养老服务项目,就近就便为居家养老提供支持,面向家庭日间暂时无人或者无力照护的老年人提供服务;大力兴建养老机构,发挥其服务理念、设施设备、人才队伍的优势,通过培训、示范、支持等方式,参与社区居家养老服务。
  五是坚持建管并重、规范管理。在统筹推进城乡养老服务体系建设过程中,逐步建立健全加快养老事业发展的各项政策措施、设施标准、服务规范、管理办法,确保养老服务体系健康、规范、有序发展。按照以上指导思想和基本原则,在“十二五”期间,唐山市将逐步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充,资金保障与服务提供相匹配,无偿、低偿和有偿服务相结合,覆盖城乡全体老年人的养老服务格局。2011年,全市城乡各类养老机构建设覆盖面要达到现有村(居)的25%以上,其中街道(乡镇)拥有一所居家养老服务中心、一所高标准能提供有偿服务的养老机构;到2013年,全市城乡各类居家养老服务中心(站)及养老机构建设要覆盖到所有街道(乡镇)和村(居),市、县两级分别建有一所公办示范性养老机构,全市养老机构床位数达到每千名老年人30张以上。
  
  三、当前社会养老事业发展应重点抓好的几项工作
  

  当前和今后一个时期,是经济和社会发展的重要历史时期,要按照党中央、国务院提出的坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点的要求,以积极应对人口老龄化的姿态,认真抓好养老事业的发展。根据我市实际,在贯彻上级有关要求及学习借鉴外地先进经验和做法的同时,应重点抓好以下四个方面的工作:
  (一)推进街道(乡镇)、社区村(居)家养老服务网点建设。按照统一名称、统一标准、统一标识的要求,在街道(乡镇)、社区村(居)建设具备对辖区内老年人提供日间照料和居家养老支持功能的综合性居家养老服务中心(站),逐步完善生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、老年教育等养老服务项目。新建住宅小区要按照国家住房和城乡建设部发布的《城市居住区规划设计规范》,配套建设社区养老服务用房。现有小区或老小区要通过新建、改扩建,整合闲置资源,依托市民中心等建立居家养老服务站。现有城市福利院、老年公寓、乡镇敬老院、光荣院等养老机构,要拓展服务功能,在做好孤老优抚对象、农村“五保”、城镇“三无”等特殊困难老人集中供养的基础上,通过延伸服务、行业指导、连锁经营等方式,为居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐服务等,发挥其集供养、寄养、社区照料和居家养老服务管理等功能于一体的区域性综合型养老服务中心的作用,并辐射社区村(居)家养老服务站。
  (二)完善居家养老呼叫服务网络建设。建立由民政部门主管的社区服务信息中心,纳入民办非盈利企业管理范畴。通过招募加盟服务商、依托社会服务资源,为居家老人提供紧急求助“一键通”、12349便民热线等方便、高效的居家养老服务。对符合政府补贴条件的老年人,由政府出资购买服务。先期在市辖6个区进行居家养老呼叫服务网络建设,完善居家养老服务配套措施,培育发展养老相关产业服务资源库,增强生活照料、文化活动、医疗护理、精神慰藉等服务功能。同时,积极向各县(市)延伸拓展,“十二五”末实现居家养老呼叫服务网络覆盖全市城乡。
  (三)大力推进养老服务机构建设。首先,要通过加快“三院合一”、“多院合一”型公办示范性养老机构建设,发挥其辐射、带动、示范作用。市及各县(市)区要采取新建或改建、租赁等方式,整合闲置医院、学校、培训中心等设施资源,建设示范性养老机构。同时,要改革公办养老机构管理体制和运营方式,引导社会力量参与,委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理。公办养老机构在重点保障向孤老优抚对象、农村“五保”、城镇“三无”等特殊困难老人提供养老和护理服务的同时,要设立面向社会的养老床位及服务,吸收和接纳有机构养老需求的社会老年人。到2015年,市本级要建成一所床位在1000张以上的公办示范性养老机构,各县(市)区至少要建成一所床位在300张以上的公办示范性养老机构。其次,要加大对民办养老机构扶持力度。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度,通过实行公办民营或民办公助、税费优惠、资金补贴等扶持政策,引进社会资金,鼓励支持企事业单位、各类经济组织,以各种形式兴建兴办养老服务机构。到“十二五”末,社会养老机构床位数所占比重要达到50%以上。
  (四)逐步建立完善高龄老人补贴制度。“十二五”期间,市、县两级要建立并逐步完善高龄老人补贴制度,重点对80岁以上的生活困难老人发放补贴,鼓励有条件的地方提高标准、扩大范围。拟对80至89周岁享受低保的老人每月发给100元补贴,对90至99周岁享受低保的老人每月发给150元补贴,对100周岁以上老人将现行每月发给100元保健补贴标准提高到200元,所需资金由市、县两级财政分担。待国家统一出台有关政策后,将补贴范围扩大到全市城乡所有80周岁以上高龄老人。同时,探索建立养老服务补贴制度,对低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人,经过评估,以实行政府购买补贴的形式,为他们入住养老机构或接受社区、居家养老服务提供支持。
  
  四、推进社会养老事业发展的几点建议
  

  发展养老事业,不仅是应对人口老龄化的重要举措,而且关系国计民生。由于养老事业涉及面广,而且是一项保民生、促发展基础性工作,在当前和今后一个时期内,都应予以高度重视和支持。要按照既定原则、方针,全力组织推进,特提出如下建议:
  (一)切实加强组织领导。各级政府要高度重视,把发展养老事业及养老服务体系建设作为提升城乡群众幸福指数的重要环节,作为发展第三产业的重要内容,要以满足区域内老年人养老服务需求为目标,科学制定养老服务体系建设方案,纳入对县级政府领导班子目标考核范围。要加强对养老事业发展的业务指导,培育建立养老服务行业协会,强化行业规范与行业监管。要建立健全社会化养老服务评估、评审制度,对养老服务机构的财政专项资金的落实和使用、养老服务机构和服务组织的服务技能和服务质量、入住公办养老机构对象的资格审核以及政府补助的对象等方面开展评估、评审。要将养老服务体系建设列入中长期国民经济和社会发展规划及年度计划,及时办理养老服务基础设施建设项目审批手续。要逐步建立符合养老事业发展需要的公共财政投入增长机制,不断加大政府财政支持力度。要加强养老服务人员职业技能培训与鉴定,逐步建立一支专业化养老服务人才队伍。要积极探索医养结合的新路子,不断拓展社区养老卫生服务范围。要按照国家有关规定将养老机构建设纳入城乡公共设施建设规划,统一规划、同步实施,并优先安排养老机构设施建设用地计划指标,要大力倡导敬老、爱老、助老的社会风尚,对养老服务中涉及老年人的案件要积极调解和处理,或设置老年人法庭专职处理涉老案件,为老年人维权提供援助和保障。认真落实国家和省、市有关扶持政策,共同支持和鼓励社会力量积极参与养老事业,合力推进我市养老事业加快发展。
  (二)加大对养老服务体系建设的政策扶持力度。一是提高对民办养老机构的资金补助标准。各级政府要逐步加大对养老服务体系建设资金投入力度,建立逐年增加财政投入的保障机制和福利彩票公益金投入机制,将养老服务体系建设所需经费列入同级财政预算。在现有基础上,进一步提高补贴标准。对民办养老机构每张床位给予一次性补贴应不少于5000元,每个床位每年补贴应不少于500元;对已经接收老年人入住的,每年给予每个床位不少于1200元的运营补贴。二是给予街道(乡镇)、社区村(居)家养老服务中心(站)建设补贴。凡具备日间照料、就餐、送餐等功能的街道(乡镇)、社区村(居)家养老服务中心(站),分别一次性给予不少于2万元的建设补贴。同时,每年应给予一定的运营补贴。三是抓好养老护理人员的培训工作。对社会办养老服务机构和居家养老服务组织的从业人员参加养老护理员职业资格培训的,对其培训费给予半额补助。四是加大社区养老服务公益性岗位的开发力度。为每个居家养老服务中心(站)配备1至2名“养老服务协理员”,所需人员通过政府购买服务、招聘下岗失业人员或由专业养老服务机构派出。积极鼓励和引导大中专毕业生、零就业家庭人员、享受城乡低保待遇人员及其它就业困难人员到养老服务机构就业,并享受有关社会保险补贴、岗位补贴等再就业扶持优惠政策。五是保障老龄事业发展经费。要根据各地老年人口数量,按照每年每名老人市2元、县(市)区3元的标准,安排老龄事业发展经费,纳入财政预算,并建立正常的经费投入机制。六是建立并逐步完善政府购买养老服务机制。市、县两级每年要安排专项资金,为低保家庭中生活无法自理的老年人以定额补贴的形式购买养老服务。民办养老机构接收安置孤老优抚对象、农村“五保”和城镇“三无”人员的,应按规定标准将其生活、医疗费等补助转入民办养老机构,用于支付其生活、医疗、照料服务等所需费用,不足部分由当地政府给予适当补助。
  (三)大力扶持社会力量兴办养老服务机构。首先,要优先安排民办养老服务机构建设用地。对公办养老服务机构建设用地,要采取划拨方式供地。对符合条件的原工业用地,可改为养老服务用地。对暂未列入改造计划的工业企业,在建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下,经批准可安排兴办养老服务事业。对于利用现有闲置资源建设养老机构的,可由政府出资租赁场地,无偿由民营公司经营管理。严禁以办养老服务机构为名搞房地产开发,严禁养老服务机构改变养老服务性质或服务用途。其次,优化对民办养老服务机构的金融服务。金融机构要在符合市场原则的前提下,对民办养老服务机构及其建设项目积极提供融资便利,并提供优惠利率。对经论证前景好、规模大、市场急需的民办养老服务机构建设项目,财政部门要给予必要的贷款贴息。第三,鼓励发展医养结合的养老服务机构。支持养老服务机构开设为老年人服务的医疗机构,对设置老年康复病房、临终关怀病房的,应给予医保定点。
  (四)进一步规范养老行业管理及服务队伍建设。要加强对各类养老服务机构的管理,单位、集体、个人兴办的各类养老服务机构应向所在地县级以上民政部门提出申请,由受理申请的民政部门给予认定。有关部门要按照国家《老年人建筑设置规范》,研究制定老年人服务机构建设标准,并建立健全社会化养老服务评估、评审制度。要加强养老服务队伍建设坚持走专业化、职业化和志愿者相结合的道路,建设专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍,为提高全市养老服务水平提供人才支撑。要发挥各类示范性养老机构的典型带动作用,发挥人才优势,采取派出专业人员指导等方式,加强全市养老机构内部管理及队伍建设。要重视培育发展养老相关产业,谋划建设种类全、质量高、质优价廉的养老服务项目和产品。大力发展居家养老服务志愿者队伍,积极动员、组织、引导社会各界为有需求的居家老人提供各种公益性服务,或开展“以老助老”志愿活动,倡导低龄健康老年人为高龄老人提供志愿服务。
 
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