由于乡镇经济承载力有限，建好的敬老院缺钱运营，无法安排老人入住；同时，管理体制的不明晰带来经费投入不足、护工待遇差等问题，住进来的老人缺乏照顾。如此，海南农村敬老院发展进入“围城”困局。 

　　近5年，海南省累计投入约2.29亿元建设农村敬老院，新建、改（扩）建农村敬老院113所，新增床位4000多张。可即便如此，仍然无法改变农村敬老院规模小的“大局”。有175所敬老院的床位数在40张（含）以下，其中10张以下的57所，10—20张的70所。 

　　一边是较低的集中供养率，另一边却是较低的有效使用率。据统计，海南省有空余敬老院床位4600多张，有效使用率仅33.6%。即使是旧州镇敬老院，同样面临床位空置率高的尴尬。镇政府民政助理吴琼国说，全镇有近300名“五保”供养对象，仅69人住进敬老院。这意味着全院140张床位，大半闲置。 

　　面对农村敬老院入住率低、管理服务水平差、很多“五保”老人得不到保障等问题，在海南省民政厅提交给海南省政府的一份报告中，记者看到如下建议：省政府应尽快出台农村“五保”供养工作办法，对敬老院管理责任、经费来源、工作人员配备、规范化管理等问题作出相应规定。 

　　同时，省政府应协调编制、财政、民政等部门共同做好敬老院事业单位法人登记工作，从根本上解决敬老院管理主体责任不清、管理体制不顺等问题。