2018年5月21日,人力资源和社会保障部公布了《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。公报显示,2017年我国职工基本养老保险基金总支出38052亿元,同比增长19.5%,相比2013年的18470亿元增长106%。这意味着,近四年职工基本养老保险支出翻了一倍多。2017年城镇职工基本养老保险基金总收入43310亿元,其中征缴收入33403亿元,全年基金总支出38052亿元。征缴收入的资金规模仅相当于当期基金支出的87.78%,基金支出缺口要靠财政补助来弥补。近年来的数据显示,基金征缴收入与基金支出缺口持续扩大,社会养老保险对财政补助资金的依赖程度不断上升。这势必增加财政负担,影响社会养老保险的可持续性。另外,人口老龄化会导致我国社会养老保险未来支出压力越来越大,而随着我国经济发展进入新常态,经济增长速度放缓,财政收入增速也会递减。在“增支”和“减收”压力的共同作用下,未来我国财政和养老保险的可持续性问题越来越突出。因此,如何控制社会养老保险支出过快增长,保持其对财政补助依赖的适度性,已迫在眉睫。
　　我国社会养老保险基金支出增长过快,有历史和现实的原因。从历史原因看,主要是我国社会养老保险制度建立时,政府没有完全承担制度转轨成本,养老保险制度建立之初的保障水平较低。2000年后,我国经济一直处于高速增长期,职工工资增长速度快,职工基本养老保险调整跟不上工资增长节奏,使得养老金待遇与在职人员差距不断扩大。为了让广大退休职工充分享受到改革开放和经济增长的成果,缩小在职人员与退休人员的收入差距,从2005年起,我国连续14年对职工基本养老保险金进行调整,连续增加退休人员基本养老金待遇,即“14连涨”。从某种程度上说,政府连续增加职工基本养老金是对历史欠账的一种弥补。从现实原因看,主要是人口老龄化导致领取养老金的人口增加迅速,制度赡养率持续提高。制度赡养率系退休职工与在职职工之比,为衡量社会养老保险制度负担水平的重要指标。2013年,我国城镇职工制度赡养率为32.87%,2017年上升至37.03%。
　　社会养老保险基金支出增长过快,给财政带来较大压力。公报数据显示,2017年各级财政补贴基本养老保险基金的总额高达8004亿元。财政补助资金较2013年增长165.12%,补助资金占基金总收入比例达到18.48%,较2013年增加5.17个百分点。按照这种增长速度,估计财政补助资金占基金总收入的比例,可能在未来两年内突破20%,补助资金会突破1万亿元。为保持基本养老保险制度对财政依赖的适度性,促进社会保险可持续发展,建议着重采取以下措施。
　　第一,合理控制城镇职工基本养老保险待遇增长幅度。保障和改善民生是党和政府最关注的领域。养老待遇是重要的民生问题,从2005年起,政府连续对城镇职工退休金进行调整,实现“14连涨”,充分体现了党和政府对人民最关心最直接的利益问题高度重视。养老待遇是一种典型的福利支出,具有刚性,只能升不能降。职工基本养老保险待遇增长幅度过快,不仅增加财政负担,也会对在职职工工作积极性产生负面效应。目前部分行业工人的工资较低,在岗期间工资与退休工资相比差距不大,会诱使一部分员工设法提前退休。我国城镇职工基本养老保险在2015年前增长幅度相当快,基本上年均增长10%以上,从2016年起,增长幅度有所下降,2016年增长6.5%,2017年增长5.5%,2018年增长5%。虽然增长幅度下降,但是由于基数大,增长的具体金额仍然可观。因此,要从优化制度内在机制着手,合理控制城镇职工基本养老保险待遇增长幅度。未来职工养老金调整要结合经济增长速度、政府财力承受度、物价水平和在职职工工资水平等因素来进行,量入而出,适度增长。
　　第二,尽快推出渐进式延迟退休政策。在人口老龄化时代,为了减少养老保险制度对财政补助的依赖度,延迟退休年龄是多数国家普遍采用的政策。中国改革开放40年来,许多政策都根据时代发展而进行变革与完善,但法定退休年龄政策一直没有变,还是沿用新中国成立后的退休年龄政策,男性到60岁退休,女职工到50岁退休,女干部可以到55岁退休。当时的退休年龄是根据那个时期人口预期寿命等因素制定的,当前中国人口预期寿命发生了很大变化。我国人口平均预期寿命1990年为68.55岁,2000年为71.40岁,2010年为74.83岁,2015年为76.34岁,2017年为76.7岁。从国际对比看,中国法定退休年龄处于世界上的低水平。2013年世界银行提供的151个国家退休年龄与人口预期寿命数据显示,男性最低平均退休年龄为61岁,女性最低平均退休年龄为59岁,男性平均预期寿命为69岁,女性平均预期寿命为74岁。
　　法定退休年龄是影响养老金制度收支平衡的一个重要参数。劳动者在工作期间要缴纳社会养老保险费,一旦退休,身份立即发生改变,从养老保险缴费者变为养老金领取者。假如人均预期寿命不变,退休年龄越早,则劳动者缴纳养老金的年限越短,领取养老金的年限越长。延长退休年龄会对养老金收支缺口产生积极影响,减轻养老金支付压力。
　　第三,尽快推出儿童津贴,鼓励年轻人积极生育小孩,改善我国人口结构。我国在2016年1月1日全面放开“二孩”政策,时间过去了两年,这项政策没有显著刺激生育率提升。年轻人不愿意生育的原因非常复杂,生育成本高是重要方面。小孩的抚育成本越高,年轻人的生育意愿越低。从国际范围来看,英国在1945年开始实施儿童福利,只要家中有小于16岁的孩子,就可以享受该福利。日本在1971年立法通过实施儿童津贴,覆盖对象是那些有小于12周岁孩子的家庭。儿童津贴的资金来源于雇主缴费和政府一般税收。此后,日本不断对儿童津贴法案进行修订和完善,该法案对刺激年轻人生育小孩产生积极作用。
　　第四,提高养老保险基金投资收益。职工养老金收入主要有三个来源:一是企业和个人缴费形成的收入;二是由财政补贴形成的收入;三是由基金投资形成的其他收入。在经济增长新常态下,未来财政收入增长面临压力,同时为了减轻企业负担,未来我国社会保险缴费费率还存在下调的压力。这意味着,随着经济转型与人口老龄化的发展,养老保障资金的前两个来源面临收缩,而提高养老基金投资收益有助于降低支出压力。我国的养老金主要包括三个部分:城镇职工基本养老保险基金、全国社会保障基金和城乡居民基本养老保险基金。全国社会保障基金为国家的战略储备基金,是专门应对未来人口老龄化高峰时期的支出而设立的专项基金。这部分资金早已进行专业化运作和市场化投资,取得了较好的投资收益。但是我国职工和城乡居民基本养老金既面临支付压力,又有大量资金未进入较好的投资渠道,没有得到合理的收益。建议改变当前养老金低水平计息状况,委托专业机构进行投资,在确保安全性的前提下,努力使养老金取得合理的投资收益,增加养老基金池的收入。目前已有14个省份进行基本养老金委托投资运营,2017年基本养老金投资收益率为5.23%。这种委托投资采取保底保收益,优点是基金安全性较强,缺点是投资周期短,一般为5年,从而使投资收益受到一定限制。个人账户资金是长期资金,有的可以在资金账户里面沉淀40年之久。可以充分发挥养老金长期属性,改变投资周期,追求最佳投资组合,在确保安全性的前提下,提高基金投资收益率。
　　总之,要合理控制养老基金对财政依赖程度,开源节流,努力实现养老基金的收支平衡,确保可持续性。