“2019中挪社会政策论坛”于3月30-31日在中国海口举行，论坛由中国（海南）改革发展研究院、挪威城市区域研究所主办，主题为“老龄化社会的中国”。以下是华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康的发言。

　　谢谢晓梧会长，大家好！我结合这个单元的主题，谈一下怎么认识提高中国养老保障体系运行可持续性的制度建设框架。这方面的制度建设显然还在进一步的探讨过程中，其背景就是中国社会在老龄化这方面的基本的局面和趋势，是未富先老，而很快要进入超老龄社会。关于未来的基本养老保障和整个养老保障体系年度的资金支付高峰，过去存在一定假设条件下的预测，认为在2030年以后，很可能会进入那个高峰期。

　　老龄化带来的未来养老保障体系的可持续性问题，是被中国的决策层高度重视的。在制度框架方面，有了在千年之交之后，明确要求不断充实的全国层面的社保基金理事会的战略储备。我记得很清楚，在我当年听到的朱镕基总理卸任之前最后一次在财政税务部门的会议上的发言里，他当时的交代就是这个储备基金不发生战争就不要动用了——那么其目的，是指几十年以后，这笔资金一定是要对应中国养老年度支付高峰期的需要，所以才称为战略储备。

　　在后来的制度建设过程中，人们越来越注意到应该建设一个逐渐趋向于全社会一体化的养老保障体系。在中国过去城乡分治的情况之下，曾经是城市归城市，农村归农村，各是各的一个独立的体系，近些年试图把它打通，当然不可能一下把新覆盖下来的，农村区域的支付标准跟城市拉到完全一个水平，但至少在概念取向上，开始有了城乡一体化的努力。另外就是中国过去城镇背景之下，凡是企业、单位（除了一些特定的体制内的公务员系统，和比照公务员待遇的单位)，都有了基本养老必须缴费的制度，由此形成了所谓“三支柱”里的第一支柱。

　　基本养老方面通过逐年的缴费，要形成这个基金性质的带有互济功能的蓄水池，所谓基本养老金的统筹，这个概念早已经在实际生活中间体现它的这个互济功能，但是我们也同时注意到，这种蓄水池的存在状态是碎片化的，现在还在要求都要做到省级统筹，那么换一句话说，充其量全国至少现在还有30多个以上的这种蓄水池，很多地方没做到省级统筹的，就是省级下面还有为数更多的市县级的小蓄水池。这个互济功能的提高，其实是一个非常重要的制度设计里应追求的内在功能，涉及怎样如愿体现第一支柱应有的绩效。

　　至于第二支柱、第三支柱，这些年的讨论也很多，我观察前面介绍的情况是反映了大家都知道的第二支柱在整个养老体系中现在所占的比重和支撑作用还相当弱，和国际上一般的比较成熟的三支柱体系相比，我们这个第二支柱可以说是相当边缘化的，但这里面有个苦衷：我观察这种企业年金、职业年金原则上带有自愿性质，那么生产经营结果在其财务表现上比较好的企业，还有这些企业里的员工，会愿意更多地按照自愿原则，形成比较有力度的企业年金的认缴给付。但中国现在在改革深化过程中，还没有很好解决一个问题：企业财务上面的指标好坏，是不是都是在公平竞争环境下源于自身努力形成的？回答在不少情况下还是否定的，就是会有特殊的一些垄断因素、非公平竞争因素施加上去。所以我觉得至少这是一个理由，使中国有关部门推进这个企业年金制度建设方面，是相当谨慎的，开始说试点，以后规定资金的认缴限额——天花板，不允许比较大力度地按照所谓自愿原则把可用资金投入这样的运行机制里去。相关的社会背景确实值得考虑：中国社会现在总体来说，收入分配的不公还是大众非常关心的问题，我们也不必讳言，收入分配要真正让它更公平，还是要有配套改革提供得更好的一些基础条件。

　　至于说第三支柱，这些年在有关管理部门的指导方针上也是非常清楚的：要和第二支柱一样得到政策支持，比如说个人所得税的递延处理，这是国际经验表明的一个很好的支持机制。但是在实际生活中间也得注意到，中国现在有意愿去买商业性养老保险的这样一些社会群体，应该讲是中国先富起来的阶层，在他们相关的金融意识、保险意识上升以后，他们有能力去买。但至于说中国整个社会里边，现在大量的社会成员还是低中收入阶层，他们可能是有心无力，不能够按照现在的收入条件积极参与第三支柱。

　　在这种框架之下，我想简单说一下最新进展上的一个观察。总体上讲对“三支柱”建设要进一步凝聚共识，在已经有的基本共识的基础之上，去有针对性地解决一些可能产生阻碍因素、产生摩擦系数比较高的不良影响的一些问题。过去这方面如果从第一支柱来说，前面提到的统筹层级不高，是一个非常明显的阻碍。

　　我想说得比较直率一点：从原理上来说，中国的社会主义市场经济是个统一市场，统一市场里最好的机制之一，是应该使劳动力无壁垒自由流动，那么跟这个自由流动相关联的最好的基本养老待遇，应该是全社会一律的（就像个人所得税，其实不可能考虑它的“起征点”在各地设立不同的标准，因为这是违背人力资本作为生产要素自由流动应该尽量减少壁垒这个内在要求的）。但是过去为什么搞成这种各个地方自己统筹，总是提不上全国层级来呢？后边相关的一个重要因素，就是我们一开始采取的这个基本养老缴费制度，各个地方有允许有一定的差异，由各个地方相关的管理部门建立机构、配置人员以后，在全国的相关部门概念上形成了有几十万管理人员的机构体系。那么实话实说，管理缴费，就有它的实权，这个事情就带来了相关机构在实际生活中间的所谓既得利益问题。在我十多年前参加的讨论里，那个时候国家的五年规划已经提出要把统筹提高到全社会，但是始终没能够实际推进。在讨论这个缴费有没有可能变成带着特殊性质的社会保障税的时候，有部门同志表示难以接受，那么他们底下的议论是指什么呢？就是如果提高到全社会统筹，而且缴费顺理成章就成了交税的话，那么我们这个机构的存在价值马上就不存在了。据说内部讨论的时候，部门的每一届班子都要这样交代：我们这个部门的收费权是前任某某老部长千辛万苦才拿到手的，绝对不能够丧失在你们新一届领导班子手里。

　　这样的一种考虑，就形成了一个说了十几年却始终不能够突破这种局限的实际情况。但是，现在突然发现，2018年的个人所得税改革，带出了一个中央已下决心的事情：所有基本养老的缴费统归税务部门管理（在此之前已经有一些地方陆陆续续地交给税务部门了，前些年我就知道全国大概有一半的地方基本养老金已统交税务部门），那么中央一定会安排原来多少万人的部门收费机构人员的安置、分流问题，于是这个原来的既得利益阻碍因素拿掉了以后，剩下的事情就成了一个帕累托改进。只要把全社会统筹这个事情乘势做出来，蓄水池的功能提高了，我们随着就可以降低缴费标准——那就回应了现在市场主体、广大企业关于降低负担的诉求。总理这次两会上所说的，5月1号开始，缴费标准可以降到16%，在东北老工业基地是十分做难的，多少年前那里就已经不够它的支出需要了，那里按20%来征收，仍然入不敷出，最高是22%，现在如果说到了5月1号以后东北怎么办？这是非常现实的问题，中央调剂金现在这两年间里面只有3%、很边缘化的一点调节作用，所以这个问题我觉得应该是大家乘势抓住的一个帕累托改进，只有人受益而无人受损的这样的新局面下，把这个制度建设很关键的一点，争取向上提升到应有的水平。我认为这个实际内容，就是供给侧改革大概念下中央说的建设现代化经济体系的主线这方面，体现为在我们基本养老这个制度建设里，一定要通过制度创新，形成合理化的有效供给，带出整个供给体系质量和效率的提高，谢谢大家！