2009年以来，榆林市以高于全省45元的保障水平在陕西省率先实现城乡居民社会养老政策全覆盖和人员基本全覆盖，全市12个县区全部被列为城乡居民社会养老保险工作国家试点县。面对依然复杂多样的养老问题，经济快速发展的榆林能否成为城乡社会化养老服务体系建设的标杆？春节前夕，记者深入榆林城乡进行了采访。

　　1.在全省率先实现城乡养老全覆盖

　　两年前，记者在府谷县麻镇采访时，李二满老人用这样一句话概括当时府谷县在榆林市率先实行的城乡养老保险制度——“政府比我那儿子都强。”

　　两年过去了，这句话仍时时映现在记者的脑海。李二满老人说的一点也不过分，那一年已经年满60周岁的他，每月可以领到100元的养老金，加上政府对于低保户和困难户的低保补助，李二满老人每年可以领取2000余元的生活补贴，如果没有额外的支出，老两口在镇上的日子还是比较宽松的。

　　对于近年来煤炭、石油等能源资源快速开发的陕北来说，政府财政已经积聚了一块很大的“蛋糕”。但长期以来，榆林市南北县域之间的经济差距以及各县域内资源开发地域和未开发地域之间的经济发展差距仍十分明显，全市不同区域群众间的生活水平差距仍然较大，即使是在财政状况非常好的神木、府谷等县，情况也不例外。如何更好地分配资源开发红利，成为榆林市各级政府进行民生探索和财政改革的核心要素。

　　于是，府谷县在相继推出“双补双管四结合”的医疗改革模式和“十五年免费教育”的同时，率先在全市实施了新型农村社会养老保险制度。从2008年10月1日起，正式开始由财政补贴向全县60周岁以上老年人每月发100元养老金，同时同步在未被城镇职工养老保险所覆盖的未年满60周岁农民中实施新型农村社会养老保险。李二满老人就是该项制度的受惠者。

　　府谷的养老实践很快在全市开始推广。退休后挑起榆林市老年学会会长担子的高进孝，成为将府谷新型农村养老保险制度推向榆林全市的“第一人”。

　　2009年4月，高进孝在深入府谷并对该县实施的新农保情况进行认真调查研究之后，向榆林市委、市政府提出了《关于推广府谷县经验，建立新型农村养老保险制度的建议》。建议一提出，即得到了正试图大力改善全市民生状况的榆林市主要领导的高度认可。

　　2009年5月20日，榆林市委、市政府出台了《榆林市城乡居民社会养老保险试行办法》，试行办法将府谷县单纯实行的新型农村养老保险制度发展扩大到城乡居民养老，并进一步将未被城镇职工养老保险所覆盖的所有人群纳入保障范围，首次实现了全社会人群养老保险制度全覆盖。

　　记者从榆林市人社局了解到，截至2012年底，榆林市城乡居民实际参保人数为153.2864万人，参保率98%；待遇领取人员37.9986万人，领取率100%。其中神木县基础养老金达125元，府谷达135元，已基本实现了省政府提出的“由政策全覆盖到人群全覆盖”的目标。榆林城乡居民社会养老保险制度从此翻开了新的一页，过去农民和城镇未就业居民无养老险的日子已被彻底地丢进了历史。

　　2.制度实施仍面临挑战

　　尽管制度的推行让广大城乡居民欢呼叫好，但由于经办机构人员、资金、技术等种种因素制约，新型城乡居民养老保险制度在推进中仍面临着不少窘境。

　　“经办机构人员短缺、经办经费缺乏、市县乡村各级经办机构尚未形成健全有效的网络，信息化水平仍然非常欠缺，这些因素也对目前城乡居民养老保险的进一步推行发展有着较大的影响和制约。”榆林市城乡居民养老经办中心主任朱向红对此忧心忡忡。

　　由于榆林南北经济发展的不平衡，榆林市南六县和北六县在城乡居民养老业务经办上也存在着较大的差异，以“神府”为代表的北六县，县上经济条件好，推行起来很顺畅。但对县域经济较差、财力较弱的绥德、米脂等县来说，尽管榆林市在政策制定之初，即大额度地进行财力倾斜，例如参保农民个人的财政补贴部分，北六县除榆阳区外，市财政只承担10%，县财政承担90%；而南六县则相反，这个部分由市财政承担90%，县级财政承担10%即可。然而，即便这样，南六县依然在资金上存在困难。

　　按照要求，各县参保人群每一万人参保应由县上兑付10%的经办经费来保障各县城乡养老经办机构的正常运作。然而，在南六县，即使这种最基础的经费保障也存在问题。以绥德县为例，每年县上的地方财政收入不足亿元，而民生项目众多，在重点项目投入上，时常“捡了芝麻，丢了西瓜”，左右不能逢源，于是该县每年在养老经办经费上就欠账颇多。

　　除了经办人员、经费、信息化程度等方面的缺乏，站在新型城乡居民社会养老保险制度可持续性的角度上，也有专家对此项制度提出质疑。曾长期探索关注和专门研究陕西新型农村和城镇居民养老保险制度的西安交通大学公共政策与管理学院温海红副教授，指出制度设计可能存在的风险和隐忧：一是新型城乡养老保险制度缺乏一个有效的调整机制，没有建立一个长效的机制，整体待遇水平较低，制度公平性缺失；二是基于待遇水平较低等因素，中青年参保积极性不高，影响到政策的持续性，随着未来人口结构的变化、人口红利的消失，整个养老保障体系可能会出现错位发展；三是参保过程中，参保人大多选择低水平缴费的参保，从长期来看，低水平参保会影响到未来享受养老金的额度；四是养老基金的安全性以及如何保值、增值等方面也会影响制度的可持续性。加上因人员短缺、经费不足等因素对经办机构服务能力的影响，导致“小马拉大车”，具体的管理服务跟不上，也会成为新的养老社保制度能否顺利实施的一大考验。

　　3.城镇化与“空巢”老人

　　“我们这个政策最大的用处，就是它能够对农村的农民和城镇居民的家庭经济起到一定帮助，使他们能够有最基本的生活保障，让这些老年人有饭吃。”谈起城乡居民养老保险制度的好处，榆林市城乡居民养老经办中心主任朱向红用这样的一句话来概括。其实除了最基本的生活保障，老年人还有更多的需求和期盼。

　　1月13日，记者采访了佳县大佛寺乡长塄村高凤祥和薛勤芳老两口一家。窄小的院落，简陋的土窑洞，入冬以后更加阴冷潮湿，只有一盘灶台里的火还在烧。尽管已经76岁高龄而且眼睛已几乎看不清东西，薛勤芳老人仍要坚持为自己和比自己大三岁的老伴做饭：“看不见是看不见，东西搁在哪心里还清楚，只要摸索着把火点着，再把饭做熟凑合着吃就行。”窑洞里一台老式电视机上落了厚厚一层灰，曾经念过书识了字但双耳失聪的高凤祥老人除了偶尔读读孙子和外孙时常捎回屋里的一些报纸当做消遣之外，其他的娱乐方式几乎没有。而老两口最大的安慰则是分家另过的小儿子还能时常为老两口担水、劈柴，有空常来说说话。

　　与高凤祥老两口相比，在榆林市各县的广大农村，越来越多的“空巢”老人，境况不如他们的还大有人在。由于城镇化进程的加快、城市化的不完全性将更多的老年人遗留在农村，成为独居乡村的“空巢”老人。榆阳区老龄办副主任王进华曾对榆阳区农村老年人生活状况进行过专门调研，在他的调查报告中有这样的一组数据让人十分震惊：榆阳区留守老年人与子女同住的9656人，占老年人的31.0%；与子女分开居住有11391人，占老年人36.5%；子女常年在外或孤寡的空巢老人10142人，占老年人的32.5%，其中70周岁以上的空巢老人4571人，占老年人总数的14.7%。而由于居住分散，往往留守老人发生意外和灾难时，不能及时发现和救助。

　　除了最基本的吃饭需求，老年人从心理上、精神上也同样需要更多的关爱。如何在城乡居民养老社会保险制度之外，探索出更多有针对性的政策和措施，建设更为全面的社会养老服务体系，成为继基础养老金之后全社会应该持续探索的一大课题。
（来源：陕西日报）