［摘要］从目前到2020年以至21世纪中叶的“新时代”，由于中国的人口老龄化问题不断加剧，健康养老产业的发展备受关注。合理发展养老产业，不仅是解决我国人口老龄化问题的必经之路，还是推动经济增长的重要措施。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，新的社会矛盾对健康养老产业提出了新的要求。我国在养老服务领域采用PPP模式已探索数年，文章基于新时代背景着重研究健康养老PPP项目的现状及未来发展方向。

　　根据1982年维也纳老龄问题世界大会上确定的标准，我国已进入严重老龄化社会。由于人口基数庞大，我国60岁以上的老龄人口总量较十年前增加了8750万，这一数字甚至超过了英、法、德等西欧国家的人口总量。老龄化的加深，给我国社会带来了一系列的危机和压力，这些危机与压力折射出对未来的养老产业日趋多元化的需求，并且随着人均寿命的增加，高龄老人容易出现失智和失能状态，专业化的长期照护必不可少。

　　习近平总书记在党的十九大报告中指出，为了保障和改善民生，要促进病有所医、老有所养，要积极应对人口老龄化，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。由此可见，如何实质性地解决人民群众的治病、医疗、养老等问题，是我国进入新时代以后所面临的重要课题。随着我国社会主要矛盾的转变，我国采取了多种方式来应对现阶段日益严峻的养老问题，比如政府养老、居家养老、商业养老和社会参与养老等模式。社会参与的养老模式又称为政府与社会资本合作模式，该模式将是新时代背景下我国养老产业的主要发展方向，也是本文的关注重点。基于此，本文对人口老龄化背景下我国健康养老PPP项目进行了系统的梳理，并基于不完全契约理论提出相应的政策建议，旨在为进一步推进健康养老PPP项目提供理论参考。

　　1我国健康养老PPP项目的起源与进展

　　PPP(PublicPrivatePartnership)模式是政府与社会力量或私人组织进行合作，共同提供公共产品和服务的项目模式。早在20世纪70年代，国际上就已经有学者讨论养老产业的市场化介入，如ＲuthGalanter和DavidShulman认为，提高养老服务的供给质量方面可以采取政府出资建设、企业运营的方式等①。

　　当前，发达国家的养老服务业在市场模式方面已经发展成熟。与此相比，我国的PPP模式仍处于初步探索阶段，学者们的关注重点大多集中在PPP模式在我国养老产业的适用性上，如郜凯英在对当前我国的社区以及居家养老存在的问题进行剖析的基础上，分析了PPP模式在收益分配和风险分担方面所具备的优势②。

　　2我国健康养老PPP项目治理机制

　　2.1健康养老PPP项目的本质PPP项目的核心是通过一系列的契约设计形成的有效的激励约束机制，从而将参与方联系在一起。PPP项目的本质是一种契约，该契约是明确双方权利义务关系，保障任意一方合理行使权利、妥善履行义务的法定载体，即以契约的形式界定政府和企业的权利、义务以及各自的行为边界。

　　2.2健康养老PPP项目的内外治理机制分析

　　项目治理的关键在于治理结构，养老PPP项目具有公私合作的特征，这使其异于一般的项目治理，在PPP模式下，公共部门和私人部门之间既是一种以契约为基础的合作共赢关系，又是一种以行政职权为规范的监管关系，这种关系决定了它的治理机制是一种基于契约关系的内部治理机制和基于行政职权的外部治理机制的融合体。

　　3健康养老PPP项目的运作现状

　　3.1项目入库状况与阶段进展

　　截至2017年底，我国健康养老PPP入库项目总数已达322个，同比增长15.4%，而且自2011年以来，PPP项目的数量连年高速增长。主要原因在于政府政策的大力支持，并连续发文认可PPP模式在养老产业的运用，大力推广PPP模式运用于健康养老产业。

　　PPP项目主要包括五个阶段，分别为识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段和交接阶段。PPP项目的识别阶段主要是挑选适合项目，该阶段一般由政府发起;项目准备阶段主要为编制项目方案;项目采购阶段包括资格预审、采购文件编制、合同签署等;进入执行阶段后，PPP项目开始实施并产生收益，具体内容包括项目公司成立、融资管理等;项目移交阶段是指移交工作准备、性能测验和绩效评估，其中性能测验证环节最为关键。

　　目前我国健康养老PPP项目还停留在尝试与探索阶段，尚无进入移交阶段的项目，而且大部分项目主要集中在识别阶段，占比约61%。

　　3.2项目落地状况

　　从分布领域来看，截至2017年11月，我国健康养老PPP的落地项目主要集中在养老产业、医养结合、老年公寓三个领域。其中养老产业包括养老服务、设施;医养结合包括体检、保健等医疗专用设备、专业服务;老年公寓则主要以养老机构(住宅)主。其中主要为养老产业，占比51.7%。

　　从运作模式方面，当前我国健康养老PPP已落地项目运作模式以BOT(建设－运营－移交)与BOO(建设－拥有－运营)两种模式为主。BOT与BOO两种模式都是利用投资承担公共基础项目，二者区别在于：BOO模式中项目公司在拥有并经营项目设施方面有权不受任何时间限制。

　　在项目的回报机制中，使用者付费约占总费用的七成;对于使用者支付的费用无法完全覆盖的建设和运营成本，由政府进行可行性缺口补助，比例约占三成;纯政府补助项目则占比小于1%。

　　4基于PEST工具的健康养老PPP项目运作情况分析

　　PEST分析又称宏观环境分析，其内容可以概括为以下四个方面:政治和法律因素、经济因素、社会和文化因素以及技术因素(见图1)

图1健康养老PPP项目主要宏观环境因素

　　5人口老龄化背景下发展我国健康养老产业的政策建议

　　依据契约理论，养老PPP项目契约属于不完全契约，因此本文基于对不完全契约理论的相应研究，在人口老龄化背景下为构建合理高效的养老PPP项目，从再谈判机制、激励机制和监督机制三个方面提出相关政策建议。

　　5.1再谈判机制

　　由于养老PPP项目契约不完全性的存在，项目效率容易受损甚至最终失败，因此，设立对应区域PPP项目委员会是必要的，它可以对本地区所有PPP项目的再谈判进行审核和把控，从而起到外部规制的作用。建议引入周期性的合约评审机制，用来提升契约的长期动态适应能力。

　　5.2激励机制

　　在我国的PPP项目中，企业主要承担政府决策执行者的角色，角色约束使其发展空间十分有限，需要政府加大放权力度。本文建议，与养老PPP项目相关的法律法规的落实、监督管理、可行性缺口补助和服务费拨付等方面的剩余控制权应归政府所有，在建设投资、运营管理、用户服务方面赋予企业更大的自主权。此外，政府应在其监管方与交易方的角色间获得平衡，明晰行政管辖范围与合作交易边界，进一步规范自身的行为。

　　5.3监督机制

　　高效有力监督机制可以为再谈判机制和激励机制提供良好的保障。首先，应加快PPP立法进程，建立健全PPP法律法规体系。其次，应按照职能统一、权责明确的原则划清各部门在PPP项目监管中的界限，减少职能重叠。同时，应注意到在强化对企业监督的同时不能忽视对政府的监督，提升项目透明度，以促进PPP市场公平竞争、规范发展。