嘉兴市地处沪杭之间，江南小城鱼米之乡，风景秀美民风淳朴;这些年我市老年人口数在本就不小的自然增长率和众多外来人口迁入的双重夹击下逐年走高，目前已超73.24万，成为浙江省老龄化程度最严重的地区，也被一些媒体称为浙江省最“老”的市。目前全市纯老家庭的老年人口数已有9.9万，失能老人1.45万、半失能老人3.48万，分别占到老年人总数的1.9%、4.6%;农村失能、半失能老人数量比城市多了2.3倍。
虽然目前农村整体生活水平较之从前已有较大提高，但农村老年人收入单一、经济微薄，失能照护问题相对有退休金的城市老人要困难得多。这些城乡失能老人没有了劳动力，不能再为家庭、子女创造价值，穿衣、吃饭、上厕所都需要家人伸出援手方能度日，这些时刻离不开别人照顾的“老小孩”生存境遇究竟如何?怎样才能让这些老人生活的更有尊严更为幸福?嘉兴老龄部门在南湖区、秀洲区、平湖市20个镇(街道)的村(社区)做了实地调查与问卷走访，并到46个城乡社区老人活动场所与各类老年人中进行了座谈，大体了解到本市失能半失能老人生活及照护现状。
一、嘉兴市城乡失能老人的基本特征
（一）轻度失能老人占失能老人总数的八成
我市目前失能老人中84.3%为轻度失能、5.1%为中度失能、10.6%为重度失能。(按照国际通行惯例日常生活活动能量表“吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动和洗澡”六项指标，一到两项做不了为“轻度失能”;三到四项为中度失能;五到六项为重度失能。
（二）城市失能老人的失能程度高于农村
可能由于农村老年人常年参与田间劳作活动频繁，生存压力思想负担相对城市老人都要小，调查数据显示出农村失能老年人中轻度失能人数比城市高出了2个百分点，城市中度和重度失能老人比重又分别比农村高出3个百分点和8个百分点。
（三）城乡失能老人心理健康状况令人堪忧
调查中发现，无论城市还是农村的老人在身体机能受损、生活质量大打折扣的同时从社会与家庭中承受到的精神压力都不小，从心理健康角度来看这些老人的身心状况都不容乐观。自评状态“较差”的老人占到了七成以上，八成老人自己陈述患有慢性病;常感到孤独的比例，失能老人达到41.1%、半失能老人反而更高达50.9%;45.9%的老人有抑郁症状，中、重度失能老人的心理抑郁状况更为严重。
二、嘉兴城乡失能老年人的照护支撑网络
（一）家庭亲属的照护支撑
从走访调查的情况看，按照介入和承担责任顺序，我市照护失能老年人的家庭、亲属成员依次为：配偶、儿子、媳妇、女儿、直系亲属、近亲。农村失能老人家庭中儿子与媳妇一般占据照护的最重要位置，儿子在照护失能老人中的位置难以替代;城市中，儿子虽也占有重要位置，但女儿在照护老人方面的作用比媳妇大。虽然理论上家庭成员对老人的照护义不容辞，但配合调查的这些失能老年人家庭成员中，城市77.1%、农村61.8%还是希望在经济允许的情况下能雇用专业护理人员替代其解决照护问题。
（二）城乡社区的照护支撑
社区照护就是依托社区对有照顾需求的老人提供上门护理、日间照料、托养服务以及志愿者互助等多种服务，营造一个使老年居民能够自理并提升其尊严的社区生活环境。城市由于交通便利、居住集中、公共资源丰富，失能老人在寻求社会照护时往往有更多的选择;而农村地区居住相对分散交通不便，传统家庭照护成为单一、薄弱而又极其重要的支撑。我市农村社区虽然大多也已建成居家养老服务照料中心(站)，老年人也有自己的基层组织(老协会)和银龄互助、志愿服务、时间银行等为老互助方式，但无论是社区工作人员还是年龄稍小、身体健康的老人们，在照护失能老人方面总因工作量大而显得心有余力不足，他们做得更多的也只有调解家庭照护纠纷或为老人申请低保、解决生活困难;社区照护支撑这一层面到了农村失能老人这里似乎开始力不从心，于是乎传统伦理、熟人关系、钱物交换成为这些老人们寻求社区照护帮助的主要支撑。
（三）养老机构的照护支撑
我市一般城乡传统观念都倾向于无后人送终的孤老才进养老院，随着我市农村城镇化进程加快、城乡老人生活生存条件极大改善的同时思想观念也在发生转变，但是被调查的大多数城乡失能老人对入住养老机构仍然兴趣不大;一是因为专业照护费用大大超出承受预算，二是因为不能时常见到家人。嘉兴市目前有各类养老机构超100家，总床位数也超2万张，但护理型床位供给与需求还不成比例;这些机构实际入住老人有6500多位，其中失能老人大约1600人，占到所有入住老人的23.7%(也就是说全市11.4%的失能老人靠养老机构照护，近九成老人还是靠家庭亲属成员照护)。
目前我市入住养老机构的老人中城市户籍占七成以上、农村户籍则不到三成，失能老人状况大体与此相当。这些老人入住养老机构85.2%为自费入住，有经济能力的老人七成多选择居住条件较好的民办养老机构，绝大多数入住养老机构的失能老年人都是为了不给子女添麻烦，且大多数因丧偶入住;对于政府供养的特殊老人群体和经济条件宽裕的失能老人来说，养老机构的照护成了最主要的支撑。
据走访，全市一半以上养老机构因床位功能和人员配备限制明确表示以接收自理老人为主、失能老人为辅，除非入住率差到难以维持一般首选收住健康老人;65%以上的农村养老机构对失能老人不设入住限制条件但相关设施设备不好，而城市养老机构对失能老人持欢迎态度的只占30.4%。公开表示愿意为失能老人提供专业护理服务的公办养老机构不到四成，实际操作中这个比例比对外公告得还要高，一是因为大多数公办养老机构成立已久设施设备陈旧、二是公办养老机构操作模式没有民办机构灵活。目前我市公办养老机构大多属于自收自支的事业单位，收费因政府物价部门限制普遍不高，单位如果要招收特别护理失能老人的专业人员，人工费用支出势必大大增加，这也意味着收入要缩减，这就往往使得公办养老机构在失能老人照护方面用力不足。而收费相对不受限制的民办养老机构中有89.2%明确表示很愿意提供失能老人照护服务，只要能支付足够费用;超过八成的城市养老机构还能为失能老人提供各类专业护理服务，农村则仅占到四成。
三、我市失能老人照护问题的梳理
（一）失能老人数量不断增多且分布不均
随着我市老龄化程度越来越严重，我市失能老人数量也在日渐增多。近年来，我市轻度失能老人群体农村远高于城市，城市的中度、重度失能老人比例在增加，并且这一趋势今后二三十年之内不会缓解，反而会加重。城乡差异导致的农村失能老人面临的困境明显高于城市，对于养老机构，不愿住、住不起成为大多农村失能老人的心病，而住哪里、住得怎么样则成为大多城市失能老人担心的重点。
（二）传统家庭照护功能弱化且势单力薄
多年实施计划生育政策，加上我市城乡家庭收入差距缩小，农村渐渐也和城市一样习惯了“独生子女”;随着双独子女成为家庭主力的时代到来，2个年轻人照顾4个老人的现象更为普遍;不仅纯老、空巢家庭身边无子女照顾，大量和子女同住的老人也由于子女工作生活压力大很难得到精心照护，失能老人长期需要照护和专业规范护理的要求更使得子女们力不从心、难以为继。“久病床前无孝子”的古语一再被残酷的现实所印证着。
（三）专业照护服务亟待跟进且护工短缺
专业照护服务属于养老服务产业链的其中一环，民营企业家投资养老产业虽说动机不一：有为树企业形象做公益事业的、有借投资养老服务产业带动其主业经营的、也有钻政府养老政策空子低价圈地的……,但归根结底是都是以赢利为主目的。健康老人生活能自理，照护责任小收益大，而责任重、收益小的失能照护项目大多不愿染指;公办养老机构必须承担政府供养的老人，空缺床位少，能留给失能老人的更少，长此以往造成了失能老人专业照护设施缺乏、人员短缺的现实;失能老人的照护专业性强、要求高，但护工收入不高、干活吃力、地位低下导致从业人员不多、流失严重;照护专业毕业的护理人员对就业前景与工作待遇期待高，用人机构满足不了，双方磨合一段时间后大多一拍两散;这些都阻碍了我市失能老人照护事业的发展。
四、我市失能老人照护问题的对策思考
我市失能老年人的照护质量按其经济收入不同大体划分为三类：第一类是离休人员和高收入人群，离休干部因其工资高、能享受全额医保报销，失能后老人能享受到高品质的照护，甚至有些常年入住护理医院费用刷医保卡全额报销;高收入人群同样凭借资金充足的优势，可以享受到更为优越的医疗护理资源。第二类是企业、事业单位退休人群，这部分老人经济独立、收入尚可，失能后照护费用的支出大体能和收入相抵，再有家人子女的辅助，也可以享受到良好的医疗与护理。第三类是自身没有任何固定收入、每月只领取基础养老金和生活困难需要政府兜底保障的老人，我市目前有超过40万的老人每月领取只有100元左右的基础养老金，这部分老人对于失能所需照护费用是根本无法独立承担的，他们的命运及照护质量只能是看子女的孝顺程度、亲属间血缘的远近。前两类老年人是目前我市入住养老机构的主力军，人数相对不算多，只占第三类老年人的几十分之一。
目前我市失能老人入住养老机构每月最低成本，公办机构连吃饭加住宿再加上护理费用合计2000元左右，稍微像样点的民办养老机构则要3000元以上;基础养老金标准和服务市场价格产生的巨大差额导致我市大多数老人目前还不具备依靠市场化运作来满足长期照护服务需求的能力。
虽然我市已经出台了一系列养老社会保障政策，但实施范围仅限于贫困老人或者孤寡高龄老人，而对收入一般、经济承受能力较差的第三类老年人政策不多，他们只能依靠家庭和本人来解决这一问题;虽然高龄补贴和百岁老人津贴一再调整，但相对失能照护支出来说也只是杯水车薪。
个人认为，失能老人的照护问题说简单了就两个：谁来照护和照护得怎么样，归根结底其实就涉及一个问题：照护资金。对策思考：一方面根据老年人收入状况及家庭实际完善相关配套政策基本解决照护资金问题，另一方面加强顶层设计推进整个养老服务体系建设解决照护质量问题。
（一）确立政府主导的基本思路
解决我市失能老年人照护问题的基本思路应该还是以政府为主导、家庭成员为支撑、社会机构为补充的市场化配置思路。
社会照护救助和社会照护保险等制度层面的设计只能靠政府，虽然政府在该领域不该承担无限责任，但宏观管理责任还应由各级政府来承担。政府责任与市场化之间应有明确合作分工，市场化配置是为了通过引进市场竞争机制来提高失能老人照护服务质量和管理效率;失能老人照护服务的直接提供主体应该是各种类型的社会组织，它们配合政府在微观层面管理和提供服务，政府主导、社会机构支撑的基本方针并不排斥家庭的责任，子女或近亲仍是老年人长期照护服务的主要支持者。
失能老人照护机制是一项非常复杂的工程，它的建立涉及到卫生、民政以及人力资源和社会保障等多部门，依靠“顶层设计”才能让问题根本解决成为可能。具体分工来说，政府直接牵头，卫生部门负责生活照护和医疗照护，民政部门负责养老设施、社会照护救助;商业保险部门推出社会照护保险和商业照护保险。
（二）根据收入不同建立不同制度应对失能风险
目前贫困、低收入老年人的各种照护服务已包含在养老服务体系政策之中并已有相关部门主管。那么针对第三类老年人可以独立设置社会照护救助制度，对非贫困老年人可建立失能照护保险制度，资金实行财政和个人共同负担，万一遭遇失能风险所获取的照护金额要远远大于缴纳金额并基本可以解决老人生存与照护压力，这样才能吸引家庭成员资助老人缴纳保费，扩大自愿参与面。鼓励较高收入的两类老年人购买商业照护保险，资金由个人负担，以此提高相应保障水平。
（三）建立失能照护评估体系分类区别对待
出台失能老人照护评估体系，在此基础上建立事前预防和事后保障相互结合的机制。对生活基本能够自理、基本不需要照护的老年人，主要采用居家和社区照护;对失能程度较轻的老年人，主要以康复预防和维持改善为主，通过医疗和救助的介入，防止失能程度加重，从而减少整个照护服务费用的支出;对失能程度较高的老年人，可以通过对照相应评估制度由养老机构给予照护解决生活和医疗上的困难;对患有疾病生活不能自理的老年人，则主要应由老年护理院、专科性或者综合性老年医院提供服务和照护。
（四）建立照护从业人员责任与待遇对等机制
目前我市照护失能老人的从业人员无论数量还是质量都不能很好满足照护服务需求，他们中相对素质较高的一部分由民政部门经过各种培训且拥有职业资格证，大多在各医疗、养老机构从事专业照护工作，数量不多待遇尚可。更大一部分从业者身份是下岗再就业人员、失业人员及外来务工人员，他们就业途经大多通过劳务市场或亲朋辗转介绍而被失能老人和其家庭雇佣，基本没有经过老年照护方面的职业训练，仅能提供生活照料;雇主因为觉得行业准入标准低、照护水平一般往往不会出高价聘请照护人员，而照护人员则觉得自己干活又累又脏，付出多回报少，一有机会就会跳槽换行业;这样导致恶性循环：从业人员的社会地位和待遇一直提不高，照护人员队伍又一直稳定不下来。这些成了制约老年照护服务事业发展的重要因素，所以建立责任与待遇对等机制，建立专业化、高素质照护服务人员队伍也成为当前发展我市老年照护服务事业发展壮大的主要课题。
（来源：嘉兴市老龄办）
