本月，国家宏观养老管理政策连续出台。养老相关法律和政策支撑养老服务体系的建设。

    民政部发布2012年社会服务发展统计公报显示，床位建设增幅超过机构数量增长幅度，养老机构规模建设特征显著，床位使用率还待提升。

    养老服务体系建设持续推进，居家需求调查和人才联合培养正在展开。

 

    6月，国家宏观养老管理政策连续出台，支撑养老服务体系建设。

    2012年12月28日正式修订发布的《老年人权益保障法》将于7月1日起实施，这标志着我国老年人权益保障与相关服务发展进入新时期。民政部于本月通过的《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》将与《老年人权益保障法》同一天起施行。为做好养老服务评估工作，为老年人能力评估提供统一、规范和可操作的评估工具，全国社会福利服务标准化技术委员会在调查研究和论证基础上，通过对现行的国内外老年人能力评估工具使用情况的分析，形成了行业标准《老年人能力评估》征求意见稿，面向社会公开征求意见和建议。可以看到，国家养老服务管理体系正在逐步建立并不断健全。

    《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，首次以部门规章方式，统一规范各地养老机构的设立和运行，对原有的社会福利机构管理规定内容进行了分解，从养老机构准入和管理两个方面分别出台政策。新的准入办法并没有对养老机构的注册登记单位作出明确规定，这有利于新注册登记的养老服务机构根据经营性质自助选择注册类别。床位数不低于10张的门槛设计对于鼓励社会资本进入养老服务领域具有很强的政策信号。在管理办法上明确提出，“政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。”但是也可以看出，以上两个办法并没有对护理人员与入住老人的配比做出明确规定，对服务内容和服务质量尚未做出硬性要求，仍以建议性规定为主。要改变原有粗放的管理方式，养老服务的质量管理方面还需突出和强化。

 

 

    本月，民政部发布2012年社会服务发展统计公报，据公报统计数据，床位建设增幅超过机构数量增长幅度，养老机构规模建设特征显著。2012年末，全国各类养老服务机构44304 个，比上年增加3436个，拥有床位416.5万张，比上年增长12.8%（每千名老年人拥有养老床位21.5张，比上年增长7.5％），年末收养老年人293.6万人，比上年增长12.7%。其中社区留宿和日间照料床位19.8万张。

 

    我国养老床位从2006年以来一直呈增长趋势，养老床位从2006年的153.5万张增长至2012年的416.5万张；年末收养老人从2006年的120.3万人增长至293.6万人，年末养老床位使用率维持在70-80%之间，但从2008年以来，床位使用率却呈现下降趋势，老年人消费能力与入住需求有待进一步引导和匹配。

 

    一是四川和山东均属人口大省，老龄化严重首先表现在老年人口基数巨大。本月，四川和山东公布最新老年人口数据，2011年末四川省 老年人口为1410.92万人，占总人口的17.52%，老龄化已超全国平均水平；山东省2011年末老年人口达1413万人，目前已接近1700 万，老龄化也已领先全国平均水平。

    二是增速显著。据6月份最新统计，山东省60岁以上老龄人口 数已达1682.26万，较去年底新增200万人，老龄化速度进一步加快， 已占总人口17.37%。从2009年以来，山东省老年人口每年都以100万人以上的速度递增，近两年增速尤为突出。

    三是高龄人口比例高，截至2012年底，四川省有百岁老人4715人，其中年龄最高115周岁。统计显示，全省百岁老人中，男性1165人、占24.71％，女性3550人、占75.29％；城市户籍863人、占18.30％，农村户籍3852人、占81.70％。根据2012年社会服务发展统计公报，全国百岁老人5.6万人，由此可计算出，四川百岁老人占比达到约8.4%，位居全国前列。

    庞大的老年人口压力意味着巨大的养老服务需求。仅从床位缺口来看，与2012年末床位相比，要实现十二五末“9073”的目标，四川省缺口仍然超过14万张，山东省超过22万张。如何转化社会养老服务需求并为经济发展提供新的动力将是未来需要重点研究的课题。

 

    6月9日，由全国老龄工作委员会办公室综合部主办的全国居家养老状况调查活动在北京启动，标志着全国居家养老状况调查活动进入实地入户调查阶段。首批调查活动在北、上、广、深等10个大中城市展开，采用实地调查、互联网、热线电话和手机短信等互动调查平台，多种形式鼓励老年人和家庭积极参与调查活动，问卷涉及老年人的基本情况、经济情况、身体情况、社会参与情况、居家养老服务状况等内容。这次深度调查有利于对摸清全国居家养老的现状、存在的问题进行总结，提出政策建议，为完善养老服务体系夯实基础并提供科学依据。

    根据国家统计局常州调查队的统计显示：居家养老需求排在前位的依次是医疗服务、餐饮服务、应急救助、家政服务、集体活动和精神慰藉等。多数居民更期待在所在社区能享受到有效服务。通过细分老年人的特点和需求，有利于为老年人提供更加多元化和精细化的服务。

 

    本月，北京九华集团携手北京吉利大学健康产业学院率先推出养老产业校企合作的新模式，开展双方产学研全方位的战略合作，以求达到“工学结合、产学共赢”的合作目的，实现养老酒店养护服务的专业化与标准化，促进学院专业教学的实践性与指向性，破解养老产业从业人员短缺、养护水平低下的行业难题。

    作为全国开展校企合作模式的养老护理人才培养创新项目，此次 战略合作内容包括联合办学、顾问服务、科研合作、联合推广四大板块。双方已签署了第一期联合办学协议。九华山庄养老酒店将与吉利 大学共建专业人才输送机制，首期九华老年照护师培训班将有30名服务人员接受专业养护培训，获得国家承认的资质证书持证上岗，养老酒店的专业化养护水平将得到全面提升。这种产学结合的模式将有 可能带动养老护理人才培养的新高潮。

 

    6月24日-30日，中国公益研究院养老研究中心主办的为期7天的“国际养老产业管理高级研修班——日本养老产业考察活动”顺利开展并取得圆满成功。考察团以受日本国际协力机构（JICA）邀请的北京师范大学中国公益研究院、清华大学和东北财经大学的专家学者代表为核心，同时汇聚了来自北京、上海、河南、安徽、湖北、四川、浙江等省市的10家大型养老集团企业家，系统考察了日本护理服务体系和产业发展模式。

    日本自20世纪70年代进入老年社会，2010年日本的老年人口中65岁以上的人占总人口的23.0%，2012年这一比例上升为23.5%。预计到2060年，日本65岁以上老年人口将达到3464万人，占总人口的39.9%。目前，日本老龄化突出特征表现为：一是急速的少子高龄化；二是75岁以上高龄者急速增加，城市尤其严重。

    根据老年人各种需求的成熟状况和老龄产业各领域的发展特点，分阶段适时出台相关政策和措施，是日本老龄产业政策得以成功的经验之一。从具体发展过程看，20 世纪70年代是萌芽期，80年代和90年代是形成期，尤其是90年代后期许多大企业从经营多元化、市场细分化的战略出发，利用其技术和资金等优势，相继进入老龄市场各领域，大大地提高了老龄产品和服务的科技含量，拓展了市场空间。 2000年4月开始实施的《介护保险法》标志着护理保险制度的建立，被称为日本社会保障改革的第一步，它不但减轻了家庭负担，而且为日本经济提供了巨大的商机，形成老年人护理产业。

    日本在发挥政策主导地位作用的基础上，引进市场机制，让各方市场主体都参与到其中来，从而提高了老年人生活质量，且老龄产业和其带动的产业链形成了良性循环。老龄产业在政府的引导支持鼓励下得到了快速发展，已成为日本经济发展的一个重要板块，实现了良性发展。

 

    一是从政府主办逐渐向民间开放，强调市场机制和政府监管。日本老龄化的初期，养老服务体系的建设强调政府投入。1963年，日本颁布的《老年福利法》针对机构养老服务做出了相关规定。其主要内容是要求政府出资修建特别养老院，为痴呆、卧床不起等体弱老人提供服务。《老人福利法》可以说是“老人宪章”，它第一次明确了老人福利的权利与义务。进入70年代，养老政策进行了调整。1974年，厚生省公布了“收费养老院设置运营指导方针”，并在此后对这项政策做了数次修订。“指导方针”及其有关政策对养老机构的属性、设施标准、人员配置、服务标准和优惠贷款制度等做了规定，并规定养 老机构与一般企业不同，除了成立时需报经都道府县知事批准，每年还必须提交经营报告，接受政府的监督。

    二是鼓励和评价等配套机制完善。在养老机构的鼓励政策方面，日本的社会养老机构，不论是福利性还是营利性，只要入住人数达到一定的规模（一般在50人以上）并符合厚生省出台的“指导方针”的基本要求，均可享受政府金融机构的长期低息贷款，所不同的是，营利性养老机构的贷款额度一般为最低注册资金的30%～70%左右，年息为2125%，而福利性养老机构的贷款额度虽略高于前者（70%～ 80%），但年息也较高（215%～315%）。这主要是因为营利性法人必须纳税，所以在贷款利率方面享有更大的优惠。为了能够充分发挥老人福利机构和设施的作用，这些福利设施采用第三者评价的方式来对其服务过程、服务质量等进行评价，以期能够改善服务质量、提供人性化的服务。2012年，日本有2,974所带有护理服务性质的收费养老院，定员17万人，己有10万以上的人住进老人院。工作人员9.6万人、可以实现1:1的服务。

    三是老人医疗和护理服务从政府负担向全民风险分担转变。20世纪70年代，日本向老人提供免费医疗服务，但随着老龄化的加剧，财政负担逐渐加重，政府开始调整政策，由老人分担一部分费用。进入90年代，日本政府先后出台了《推进老年人保健福利10年战略》、《新的推进老年人保健福利10年计划》以及《社会福利法》。福利目的也从“防贫”转为生活质量的提高。1997年，日本通过了《介护保险法》，开始通过社会保险的形式来共同支持老年人护理所需的设施、服务等费用，保险费用由国家、地方政府、企业40岁以上的公民和老年人本人分别负担。

    四是建立严格的审查和分类管理制度。以护理保险为例，护理保险制度是一个严密、严谨的制度，如果要接收护理保险服务或者护理保险资金的援助，需要经过严格的审核和判定，现在根据老人的自理程度分为“要支援”和“要护理”两类。每一类又做了进一步细分， “要支援”分为两个等级，要支援的老人具有半自理生活能力，但是这部分人不能利用设施，而是在社区接收服务，包括协助老人做一些加护或陪伴老人散步，陪伴去医院或者买东西，还有打扫卫生，按小时来计算，不同的支援等级每月可用的小时数不同，一般为30个小时。要支援主要是指在社区接收护理服务。要护理分为五个等级，根据床位的运转情况，有时要护理一级也有机会入住养老院使用相关的养老设施。随着护理需求的增加，现在的入住要求越来越严格。通常要护理三级和要护理五级才可入住养老院，接受公费的养老服务。总之，他们要评定老人的自理程度，即对老人的身体状况和护理状况进行评定时有一套非常严谨、严格的审查制度和评审制度。

    此外，日本非常注重护理人才体系的建设和人才培养。1987年，日本国会通过了“社会福利师和介护福利士法”，并于1989年进行了这两项国家资格的首次考试。社会福利师主要为老年人的身心健康和日常生活提供咨询和指导，参加考试的人员须具大学以上学历并选修过相关的专业课程（如无选修过专业课程则需在培训中心接受1年以上的培训），或大专以上学历并有2～3年以上的实践经验、而且在培 训中心接受过6 个月至1年的培训。介护福利士主要为老年人提供具体的介护和日常生活服务，只需高中以上学历并在培训中心接受过1～2年的培训就可取得这项国家资格，但如无高中学历则需有3 年以上实践经验并通过资格考试。

    随着人口老龄化的加剧，需要护理的老人逐渐增加，介护保险的支出压力剧增，日本的整个养老服务体系也面临进一步的调整。当前，日本小规模多功能型社区养老服务设施、上门服务以及根据老人需求设计的混合体服务模式正在兴起。基于人文历史背景的相似性，我国养老服务体系建设可借鉴日本进行前瞻性研究，充分吸取其宝贵经验，加强社会服务层面的合作。

 

    （来源：北京师范大学中国公益研究院养老研究中心）