2013年7月1日至7月31日 2013年第7期 总第20期
北京师范大学中国公益研究院养老研究中心编
要点
本月，地方因地制宜多角度出台养老政策，养老服务体系建设从国家宏观规划、建立标准向地方逐步落实方向发展。
青岛护理保险实施周年初见成效，如何拓宽护理保险基金筹资渠道，探索一条可持续道路，仍是建立护理保险制度需要研究的重大课题。
福利彩票上半年销售量持续增长，19省市2012年省级投入养老服务体系建设总额达26亿，为推动社会养老服务体系建设提供资金支持。
河北邯郸农村互助幸福院模式全国推广，北京农村居家养老试点满足农村老人多元化需求。
养老地产项目开发模式不断创新，后期运营服务模式仍待探索。
一、养老政策因地制宜多角度出台，促进养老政策在地方落实
7月，地方因地制宜多角度出台养老政策，养老服务体系建设从国家宏观规划、建立标准向地方逐步落实方向发展。
（一）民政事业改革促进养老服务发展
本月，广东省和江西省南昌市出台民政事业改革发展意见，提出老龄事业发展新举措。广东省政府发布的《民政部广东省人民政府共同推动珠江三角洲地区民政事业改革发展工作会议纪要》。该会议纪要披露，广东省将制定包括土地划拨在内的推动民办养老机构发展的优惠扶持政策，在经济欠发达地区建立高龄津贴补助制度。港澳服务提供者将可在广东以民办非企业单位形式举办养老服务机构、开展居家养老服务。江西省南昌市也出台了进一步推进全市民政事业改革发展的意见，确保“十二五”末，每千名老年人拥有养老床位数达到40张，城市街道和社区实现居家养老服务网络全覆盖。
（二）养老设施专项规划陆续推进
在养老服务机构设施专项规划方面，深圳和郑州推进养老服务机构设施专项规划工作，截止7月底，全国已经有17个城市启动此项工作。深圳市规划国土委发布的《深圳市养老设施专项规划（2011-2020）》（以下简称《规划》）提出，到2020年全市每百名老年人口拥有养老床位数将达到3张；社会投资养老设施的，在用地供应方式上可以采用协议出让免地价、产权归政府的方式。深圳作为年轻型城市，老龄事业发展未雨绸缪。根据《规划》，在对各个区老年人口调查分析的基础上，深圳将实施分阶段、差异化的建设方式逐步推进；在规划建设项目上，明确部分建设在政府引导下积极引入社会力量参与项目建设。此外，在做好社区和居家养老服务设施规划的同时，该《规划》还提出实施居家养老券服务制度、加强社区健康服务中心服务建设、建立居家养老专业服务队伍等举措，提升服务水平和能力。郑州市在出台的《关于编制全市养老服务机构设施规划的通知》中明确，成立以市政府领导为组长，民政、规划、土地、建委、发改委、统计局等部门相关负责人和各县（市、区）政府分管领导为成员的养老服务机构设施规划编制工作领导小组，统一编制郑州市养老服务机构设施规划。
（三）养老产业政策促进经济发展
老龄产业和经济发展方面，云南省和浙江省丽水市分别提出促进老龄产业和养老经济发展的规划。《云南省人民政府关于进一步加快老龄产业发展的决定（草案）》（听证稿）中就养老用地方面提出，国土资源部门在制定年度建设规划，统筹安排养老服务建设项目用地，用地规模不得低于当年居住用地供应总量的1%；要优先安排养老机构设施建设用地计划指标，依法保障老年社会福利设施的用地需求，实行对老龄产业用地的优惠或相关费用的减免政策。浙江丽水市发改委、养生办日前编辑印发《“1+8+9”丽水市生态休闲养生(养老)经济发展规划汇编》。“1+8+9”规划体系是指1个总规、8个行业专项规划和9个县（市、区）域规划。根据规划，到2015年，全市将基本形成“食养”、“药养”、“水养”、“体养”、“文养”特色品牌，养生(养老)产业初具规模；到2020年，形成门类齐全和优势明显的生态休闲养生(养老)产业体系；到2030年，形成更具实力、充满活力的综合型生态休闲养生(养老)经济发展模式。
二、青岛护理保险实施周年初见成效，资金支付可持续性仍待探讨
（一）护理保险实施初见成效，万余人享受护理保险补助
青岛市于2012年7月率先在全国建立并施行长期医疗护理保险制度，对失能、半失能的参保人入住定点护理机构或居家接受长期医疗照料的相关费用给予相应补偿。截止本月，青岛长期医疗护理保险已施行一周年。据青岛市人力资源和社会保障局统计，长期医疗护理保险的覆盖范围为参加青岛市城镇职工和城镇居民基本医疗保险的全体参保人，目前共约365万人。实施一年来，青岛市共评估核准享受待遇人员13311人次，与定点护理机构结算22777人次，护理保险统筹金支付1.08亿元。截至7月，护理保险在床患者共10634人，其中，在养老机构中有1269人，居家的有8867人，医院中有498人。享受长期医疗护理待遇人员平均年龄78岁，99%是老年人。
根据青岛市人民政府2012年颁发的《关于建立长期医疗护理制度的意见（试行）》，护理保险基金按照划拨来源，分为城镇职工护理保险和城镇居民护理保险两部分，实施统一管理、分账核算，统一支付，分开核算收入、支出和结余。试行期间，每月月底，暂以当月职工医保个人账户记入比例划转0.2个百分点的资金量的2倍为标准，从医保统筹基金中划转，列入城镇职工护理保险基金。每年年底，以青岛市上年度城镇居民人均可支配收入为基数，按0.2%的比例，从城镇居民（不含少年儿童和学生）医保统筹基金中划转，列入城镇居民护理保险基金。截至2012年9月，青岛市财政筹集了3亿元资金对长期医疗护理保险给予补助，用人单位和个人不需另行缴费。
（二）护理保险呈现四大特点
护理保险的实施，很大程度上减轻了最需要护理服务的受保人的费用负担，有利于促进“医养结合”养老护理机构的发展。从青岛长期医疗护理保险的实施情况来看，由于尚处试行阶段，护理保险呈现出如下特点：
1、目前该保险实施区域限于城镇。
2、在资金的来源上，护理保险基金主要通过从现有城镇职工和城镇居民基本医疗保险基金中划转以及财政补助的方式来筹集，尚未作为单项社会保险进行设计；
3、从享受护理保险基金补助的对象来看，受保人不以年龄为界限，主要依据身体健康状况来划分；
4、从受保人享受补助的服务以及相应的支付标准来看，在医院接受医疗专护发生的医疗护理费中基金支付的比例明显低于定点护理机构和居家接受医疗护理照料费用的比例。该保险制度试图通过降低保险基金支付比例，引导受保人尽可能采用居家和定点护理机构服务，避免医疗资源的过度使用。
截至本月，青岛市已有29家具有医疗资质的养老机构、9家定点医院、244家医保定点社区医疗机构开展了护理保险业务。从护理保险在床患者的分布比例也可以看出，居家和养老机构中的受保人比例达到了95%，很好地实现了人群分流，减轻了医院的护理压力。
（三）护理保险可持续性仍待探讨
如何拓宽护理保险基金筹资渠道，形成稳定的筹资机制，探索一条可持续道路，仍是建立护理保险制度需要研究的重大课题。根据护理保险实施一年来评估核准享受待遇人员人次和护理保险统筹金支付情况来推算，护理保险受保人人均费用约8000元/年1。根据2012年青岛市国民经济和社会发展统计公报，2012年年末全市户籍总人口为769.56万人，其中，60岁及以上户籍人口138.78万人，按照2012年失能、半失能老年人口所占比例18%2测算，全市城乡失能、半失能老人约24.9万。如果将护理保险拓展向农村，以上述人均护理费用计算，护理保险基金年年支出额将达到约20亿，资金支付规模相当巨大。
与较为成熟的日本介护保险相比，日本介护保险覆盖范围更广，更具强制性，《介护保险法》规定年满40岁的公民都要缴纳护理保险费，并且介护保险是作为一个单独险种进行制度设计的。同时，日本介护保险制度具有很强的政府主导性质，政府的投入力度也较大。介护保险的基金一半是由国家、中央政府、地方政府支付的，50%是靠政府的财政支出，50%是通过保险费。日本的介护保险通过科学的制度设计和管理，促进了一大批专业的居家型养老服务设施的建立，并带动了相关产业发展。当然，由于日本老龄化的持续加剧，介护保险也面临着资金支付压力。但日本介护保险的制度设计以及对专业化养老护理服务和养老产业发展的促进作用仍值得我们借鉴。
三、福利彩票销售量上半年持续增长，19省市2012年投入养老服务体系建设总额达26亿
（一）上半年全国福彩销量保持增长趋势，福彩公益金有保障
本月，财政部公布2013年上半年彩票销售情况。1月至6月累计，全国福利彩票机构销售853.08亿元，比上年同期（以下简称“同比”）增加101.12亿元，增长13.4%。其中，6月份，全国福利彩票机构销售142.33亿元，同比增加16.96亿元，增长13.5%。
（二）地方福彩公益金在养老服务体系建设方面投入力度显著
7月5日，天津市财政局和陕西财政厅分别公布了市本级和省本级福彩公益金筹集分配和使用情况。截止2013年7月底，北京、天津、上海、江苏和浙江等19省份公布了2012年福彩公益金支出使用情况，福彩公益金支持养老服务体系建设的力度较为显著，累计投入金额达到26.5亿元。从投入金额来看，天津、浙江、上海、福建等10个省市投入金额超过了1亿元，其中，浙江省本级福彩公益金在社会养老服务体系建设的投入金额最高，达到3.2亿。从投入比例来看，11个省份的福彩公益金在养老方面的投入超过了50%，其中，海南省投入比例最高，达到了77%。江苏省在投入金额和投入比例上都相对较少，2012年江苏省级福彩公益金投入500万元用于老年人福利项目，占比为2%。
按照现行彩票管理政策规定，根据彩票公益金分配政策，按照国家和省（市、自治区）规定的比例在中央、省（市、自治区）、市县之间进行分配。福彩公益金在中央和地方之间按50：50的比例分配。福彩公益金上缴中央后，留归地方的福利彩票公益金在省级和市级之间按比例分配，具体分配比例因地区的不同而不同。19省份仅省级层面累计投入金额已经达到26.5亿元，可见，福彩公益金在推动社会养老服务体系建设提供了很大的资金支持。
四、农村居家养老和互助幸福院等模式推广，将缓解农村养老压力
（一）北京、河北农村养老服务创新
二元城乡结构下的农村老龄化问题是我国养老服务体系建设的重点之一，农村居家养老服务站和互助幸福院等养老方式为缓解农村养老服务的压力提供了有益探索。
7月29日，北京市首家农村居家养老试点村大兴区长子营镇赤鲁村居家养老服务试点站。赤鲁村居家养老服务试点站由老年人活动站、健康体检站、心理咨询站和压力疏解站四部分组成，还有能够凭养老助残券购物的爱心超市。像赤鲁村这样作为全镇试点的养老模式，今后将逐步在全镇各村推广，力争2020年前实现全覆盖。
除了北京大兴养老服务试点站外，河北省邯郸市肥乡县探索创建出的一条“集体建院，集中居住，自我保障，互助服务”的农村互助养老模式，很好地解决了农村当前留守老人和空巢老人日益增多的实际问题。本月，民政部、财政部共同下发的《关于做好2013年度中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理工作的通知》，2013年中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目资金共10亿元，为农村互助幸福院的推广和建设提供了资金支持。
（二）农村互助养老模式呈现四个特点
农村互助养老模式主要体现在：“集体建院”，即村委会筹资对村集体闲置房屋进行整修改造，建设互助幸福院，由村集体承担水、电、暖等日常开支。“集中居住”，即本着子女申请、老人自愿原则，凡年满60周岁、生活能够自理的独居老人，由其子女与村委会签订协议后免费入住；孤寡老人和“五保户”可自己提出申请，村委会研究同意后入住。“自我保障”，即入院老人的衣食和医疗费用由老人及其子女自行承担；“五保”老人生活费用由县财政承担。“互助服务”，即由老人中年龄小的照顾年龄大的，身体较好的照顾身体较差的，彼此协助，共同生活。
互助养老模式的优势也体现在其特点上，集体建院，解决了农村养老投入这个难题；集中居住，由于习惯相近、志趣相投、具有共同语言的老人生活在一起，解决了他们缺乏精神慰藉，孤独寂寞的现实问题；自我保障，帮助子女实现了赡养父母的心愿，保证了幸福院的正常运行；互助服务，减少了管理人员，降低了幸福院经营成本。可以看到，这种养老模式既有敬老院等社会化养老模式的特征，又符合传统的居家养老习俗；既给老人提供了集中居住、互相照顾、快乐生活的自由空间，又为子女赡养老人提供了平台；既解决了老人独居孤独、生活寂寞的烦恼，又为子女外出务工解决了后顾之忧，进一步解放了农村剩余劳动力。
但随着城镇化的不断推进，农村互助幸福院的发展方向如何，怎样通过科学的管理推进服务的专业化、可持续发展还等待探讨。
五、养老社区项目开发模式不断创新，后期运营服务模式需突破
目前我国的养老社区主要呈显出“会员制医养综合体”、“隔代亲情社区”和“养生目的地”等模式，根据项目所在的城市级别、区位条件、项目规模、企业能力、地块条件，养老社区的开发模式也呈现出不同的特点。
7月，重庆、蓬莱、宜春等城市现新的养老社区项目。其中，落户蓬莱市的东方瀚壹号俱乐部，引进国际先进的俱乐部管理方式，采用会员制模式，将荷兰“养老之父”汉斯•贝克教授的“快乐生命”养老理念引入中国。由江西省城市建设投资有限公司投资，签约资金30亿元的昌西健康养老产业园项目近日落户宜春市大城昌西文化产业园。项目试图通过养老产业园这一载体，将老年人的养老移到项目区来，满足老年人生活需求。
可以看到，主打“养老概念”的养老社区项目不断涌现，而后期运营管理仍在缺位，专业的养老服务和物业管理等软件能力建设很难像硬件设施建设很快建立起来。会员制、物权让渡、按揭式养老服务是目前已经成功案例的运营管理模式，但这些模式仍以专业的养老服务为基础。如何建设专业的养老服务团队和管理机制进而提供专业化的养老服务，是目前养老项目在众多养老社区建设中脱颖而出的关键，也是区别于传统地产项目的根本所在。
养老服务业动态监测组
责任编辑：成绯绯
参与：贾雪华
部门负责人审核： 高云霞
签发：高华俊
2013年8月22日
联系方式：er@bnu1.org（邮箱）； 010-58801928-829（电话）
（来源：北京师范大学中国公益研究院养老研究中心）
