作者：上海财经大学公共政策与治理研究院副教授 郑春荣
从1981年至2004年，全球掀起了养老金计划的私有化浪潮：超过30个发展中国家用完全积累制或部分积累制的、私有化的(个人账户型)养老金计划替代已存在多年、由政府管理的现收现付型养老金计划。然而这一潮流在2005年以后并未延续下去，在东欧和南美，私有化的养老金计划被改回现收现付制的养老金计划。本文主要介绍这一现象，并分析其中的原因。
私有化改革出现停滞和倒退
养老金计划的私有化浪潮在兴起了20多年以后，突然于2004年戛然而止，在2005年至2010年的六年间没有国家实行养老金的私有化改革。2008年以后，已实施养老金私有化改革的一些中欧和东欧国家出现了改革的倒退—削减了养老金计划的缴费。其中，匈牙利的改革力度最大。2010年12月13日，匈牙利政府通过一项法案，强制300万参保人把总额约140亿美元的养老金资产转到政府管理的现收现付型养老金计划，不愿意转换的参保人将面临账户被没收和失去领取国家养老金的权利。匈牙利政府希望借此机会强制私营养老基金退出市场，以最大程度地扩大国家养老基金体系的资金规模，并利用这些基金去实现欧盟规定严格的预算赤字目标。波兰为降低财政赤字，在2011年5月对养老金计划进行改革，增设了现收现付制子账户(第一支柱)，由波兰社会保险局管理。雇员向第二支柱的个人账户中缴纳比例由改革前的7.3%降至2.3%，节省下来的5%进入第一支柱的现收现付子账户；2013年后，第二支柱个人账户缴费逐渐增加，至2017年上升至3.5%，而第一支柱子账户的缴费部分相应减少。
此外，与东欧国家非常类似，拉美一些国家也将私有化的养老金计划进行国有化。例如阿根廷这个在早年就实施养老金私有化改革的国家，取消了养老保险个人账户制并没收了账户余额；又例如，2010年12月，玻利维亚政府模仿智利，将私有养老保险基金国有化，在保留这些存量基金的同时，设立团结基金(solidarity fund)来补充养老金的给付。
私有化改革停滞和倒退的原因
就中欧和东欧国家而言，其养老金私有化改革的实施效果不佳，是导致改革倒退的主要原因。拉扎列夫斯基和亚德兰卡(Lazarevski&Jadranka，2012)认为，未来中东欧国家的养老金替代率将呈下降趋势，养老金的充足性目标无法实现，即使对一名工作长达30多年的雇员而言，其晚年的养老金也可能无法满足基本生活需求。然而，不仅中欧和东欧国家，世界各国对养老金私有化改革的看法似乎都发生了变化。德拉霍考皮尔和多蒙科什(Drahokoupil and Domonkos，2012)认为，许多国家本想向私有化的缴费确定型养老金计划转轨，受金融危机影响，这些国家的政府无力解决养老金计划的转轨成本，只好暂时保持养老保险制度不变。
但是许多学者认为上述理由太牵强，因为：第一，养老金私有化改革是在2005年停止的，而不是在2008年全球金融危机爆发以后才停止的；第二，从1980年智利的养老金改革开始计算，其间世界各国也经历了多次经济危机，但养老金私有化改革的步伐一直没有停止下来，为什么唯独这次经济危机才迫使养老金改革停止?奥伦斯坦(Orenstein，2013)认为社会共识的转变，是导致世界养老金私有化改革停止的主要原因。下面，我们简要介绍这一说法及其依据。
1.1980年代私有化的养老保险个人账户改革的兴起，有深刻的历史背景。
一方面，1980年代的私有化浪潮为养老金计划的私有化改革提供了很好的历史时机。为了应对经济滞胀和日益沉重的政府债务，欧美等大国在1980年以后掀起了一股自由放任的经济思潮和国有经济私有化浪潮，例如美国里根政府和英国撒切尔政府都崇尚小政府，坚信个人应该通过自己的努力来改善生活状态，而不能纯粹依靠政府的福利保障，因此提倡降低税收，并大刀阔斧地削减公共开支和社会福利。作为世界首个养老金私有化改革的国家，智利政府重用一批从美国芝加哥大学学成回国的经济学家，实施了经济改革及养老金体制改革，可以说智利的改革深受自由主义的影响。另一方面，1982年至1999年的美国股票牛市给投资者带来了13.6%的年实际回报率，这个数字几乎是历史平均值的两倍(Siegel，2008)，在这节节攀升的股市背景下，私有化的养老个人账户容易被社会公众所认可和接受。
1994年，世界银行推出其旗帜性的报告《防止老龄危机—保护老年人及促进增长的政策》，提出了著名的“三支柱”理论—政府提供的、现收现付型养老金计划成本过于高昂，且无法应对未来的老龄化危机，而解决问题的出路就是推行私有化的养老保险个人账户。其后，世界银行携带着大量的援助资金，帮助多个国家建立私有化的养老金计划，掀起了新一轮的养老金私有化浪潮。
2.2000年以来，反对养老金私有化改革的呼声逐渐增大。
事实上，学术界与实践界对养老金私有化改革的质疑却一直不曾间断，不过在1980年至2000年期间，这些声音被主流的私有化观点完全压制了。
第一，多年来，学术界对养老金私有化的正确性存在很大分歧。虽然曾于1997至2000年间担任世界银行高级副行长和首席经济学家，约瑟夫·斯蒂格利茨却一直是养老金私有化的反对者。他的一些论文明确批评了私有化养老金计划的不合理性，例如欧尔萨格和斯蒂格利茨(Orszag&Stiglitz，2001)指出，对于发展中国家，在私有化的养老金制度下，通常资本市场不够完善，缺乏信息充分的投资者和监管者，使潜在的滥用权利和范围更广。此外，更大的市场波动和多层次金融市场的缺位，使传统的政府管理的待遇确定型计划所提供的各种养老保险更有价值。第二支柱应融入设计良好的、政府管理的待遇确定型计划，私营的第二支柱计划并非总是最佳选择。另外，英国伦敦经济学院的尼古拉斯·巴尔、美国麻省理工学院的(2010年诺贝尔经济学奖获得者)彼得·戴蒙德等都是养老金私有化体制的批评者，例如巴尔和戴蒙德(Barr&Diamond，2009)认为，强调养老金私有化改革优越性的说法在假设条件方面存在许多错误，世界上并没有单一的、最好的养老金制度。
第二，国际劳工组织等其他国际性组织也扮演了“反对派”的角色。1952年国际劳工组织通过了《社会保障(最低标准)公约》(102号文件)，1967年，又通过了《残疾、老年和遗属津贴公约》(128号文件)，对养老金的覆盖面和替代率进行规定，并要求公约签署国达到上述公约的要求。虽然国际劳工组织并没有规定养老金是缴费确定型的，还是待遇确定型的，但从其关于替代率的规定，我们不难看出，国际劳工组织是推崇待遇确定型的养老金计划，站在世界银行改革理念的对立面。然而，国际劳工组织的主张得不到世界各国的重视，因为：一是在1980年以后，世界各国的财政资金不宽裕，主流的观念又是小政府，自然不会推出政府管理的现收现付型养老金计划；二是国际劳工组织主要通过签订公约的方式督促各国实施其建议，然而签订公约的国家本身并不多(美国也不参加许多公约的签署)，而且国际公约的约束力较弱，即使不按照公约条例来做，国际劳工组织也无法实施惩罚。相对而言，携带大量资金和技术援助的世界银行就更受欢迎了。例如，匈牙利的养老金计划改革过程中，财政部和社会福利部的观点不同，难分高下，最后财政部由于取得了世界银行的资金承诺和技术协助，而在养老金改革的争论中取胜，主导了养老金改革的方向，最终采取了激进的私有化改革方案(Nelson， 2001)。
近年来，国际劳工组织的影响日趋增大，原因是，世界银行的私有化养老金改革方案出现许多问题，而国际劳工组织提出的方案刚好能解决世行方案的漏洞。在许多西方国家纷纷减少社会福利支出之际，前智利总统巴切莱特(Michele Bachelet)接受国际劳工组织于2010年委托，领导一个社会保护底线咨询小组(Social Protection Floor Advisory Group)与世界卫生组织共同研究，并与联合国所属相关组织进行合作，针对社会保护底线提出可行的政策选择，建议每个社会应建立国家层级的社会保护底线，并且呼吁G20各国应将其纳为优先政策。该咨询小组的研究成本—《应对公平与包容性全球化发展的社会保护底线》，指出扩大社会福利涵盖范围将能推升经济成长并避免社会陷入紧张和分裂。社会保护底线理念有别于社会安全网，仅提供临时性的、危机处理型的社会救助，它是在包容性成长的发展策略下，创造出具有充分性与持久性内容的保障。总而言之，社会保护底线所建议的社会保护至少应包含下列4项基本权利：保证儿童基本的经济安全；提供劳动者必要的失业救助措施；确保每个人都具有领取老年或伤残基本年金的资格；提供所有人基本的医疗照顾。经国际劳工局理事会召集，国际劳工组织大会于2012年5月30日在日内瓦举行了其第101届会议，提出了《关于国家社会保护底线的建议书》(第202号建议书)，得到世界许多国家的支持和响应。
此外，国际货币基金组织(IMF)大约2006年出现观念的转变。以往，IMF会向其援助国推荐实施私有化的养老金计划，但在2008年的金融危机及以后，IMF不再把养老金私有化作为应对金融危机的“一揽子药方”了，甚至IMF还批准了匈牙利和拉脱维亚两国通过削减私有化养老金计划来化解庞大的政府债务。
3.美国个人养老账户改革方案遭到否定，影响较大。
许多发展中国家热衷于效仿美国的制度。早在2000年，美国总统布什在开始他的第一届任期时就宣布要推动个人养老的私有化账户，然而当他在2005年(第二届任期)推出该方案时，反对该方案的美国民主党已占国会的多数席位，参议院民主党领袖Harry Reid提出的国会2005年十大立法议程中，社会保障改革未列其中；与此同时，民意调查显示，社会公众在起初时拥护改革的比例较高(50%～60%)，但在布什政府的具体方案推出以后，支持率骤降(25%～30%)。最后布什政府的养老改革就不了了之。美国养老保险个人账户的改革失败，对许多国家是重大打击，以追求养老保险个人账户等理念作为一种价值观(所谓的“华盛顿共识”)的美国在本国都无法实现自己的理念，这在很大程度影响了各国养老保险改革的方向。
4.许多国家在实施养老金个人账户制度时，暴露出许多问题。
养老保险个人账户制度是将养老保险计划私有化，缺点是：(1)账户管理费长期以来居高不下；(2)养老保险个人账户几乎不具有收入再分配功能，受益者是收入较高的阶层，而一些职业生涯经常中断的低收入者、照看家人的妇女则往往因为缴费太少，而在晚年陷入贫困。(3)养老保险个人账户的投资回报率未能超过工资增长率。(4)养老保险个人账户覆盖面较窄，非正式就业群体难以加入。为了解决上述问题，一些国家又增设了新的养老保险支柱，例如南美各国(包括智利)设立了非缴费性的全民养老金制度，降低了养老保险个人账户的功能。实际上这些国家在一定程度上又开始肯定由政府管理的、现收现付型的养老金计划了。
5.2008年以来的金融危机对私有化养老金计划投资收益影响很大。
根据OECD组织统计，2008年的金融危机造成私营养老基金资产平均损失23%。虽然近年来，全球股市持续回升，但是许多参保人已经退休，其巨大的投资损失没有机会得到弥补，形成了永久性的损失，将给退休生活造成很大的影响。总的来看，本轮金融危机在一定程度上影响了各国民众参加私有化养老金计划的信心。
实际上，2005年5月，世界银行把著名的养老保障“三支柱”理论改为“五支柱”理论，将终身贫穷者(liftetime poor)和非正式部门的劳动者纳入保障范围，就是变相承认原来的私有化养老金计划的效果没有达到设计初衷。此外，长期以来坚持养老金私有化的世界银行社会保障与劳动局局长罗伯特·霍尔茨曼(Robert Holzmann)于2009年6月因达到法定任职年限而离职，从而结束了在世行长达10多年的、不懈地向各国推行私有养老金改革方案的工作生涯(1997年5月至2009年6月)。而新上任的主管阿勒普·班纳吉(Arup Banerji)似乎对养老金私有化并不热衷(Orenstein，2013)，把精力放在“社会保护与劳动战略”，也许养老金私有化的倡导者世界银行也将改变其长达20多年的一贯思路了。
（来源：东方早报）
