新形势下，老龄事业发展和养老服务体系建设要如何推进？未来5年，我国应对老龄化战略要如何实施？近日，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》），围绕推动老龄事业和产业协同发展、推动养老服务体系高质量发展，明确了“十四五”时期的总体要求、主要目标和工作任务。

　　新变化基础上的新措施

　　“《规划》贯彻了党中央、国务院提出的积极老龄观、健康老龄化理念，有利于我国老龄事业和养老服务体系走向高质量发展以及积极应对人口老龄化国家战略的实施。”国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛在接受中国经济时报记者采访时表示。

　　《规划》提出了“十四五”时期的发展目标，即养老服务供给不断扩大，老年健康支撑体系更加健全，为老服务多业态创新融合发展，要素保障能力持续增强，社会环境更加适老宜居。

　　“‘十四五’是我国将积极应对人口老龄化上升至国家战略之后的第一个五年。《规划》对发展我国老龄事业和构建养老服务体系提出了总体要求，通过全面推进制度建设为我国中长期应对人口老龄化打下坚实基础，也为积极应对人口老龄化国家战略的实现奠定了良好开局。”冯文猛认为，与“十三五”相比，“十四五”期间更强调全方位应对人口老龄化，而且态度更积极。

　　在他看来，随着经济社会的发展进步，同之前相比，“十四五”养老服务的发展环境主要有三方面显著变化。

　　一是老年人口大规模增长和老年人口占比迅速增加。我国人口老龄化目前已经进入到了更快的发展阶段，如果按国际上惯用的65岁及以上人口占比超过14%的标准进行定义，我国在2021年就已实现了从老龄化社会到老龄社会的转化，进入到老龄社会。同时，我国第二次人口高峰期出生的人口将从2022年开始陆续进入老年期，老年人口将在“十四五”期间创新高。

　　二是我国经济社会发展进入新时期，正在向高收入国家和高质量发展阶段迈进。2020年我国全面建成小康社会，当前正在向第二个百年奋斗目标迈进，居民的收入水平也连续几年超过人均1万美元，从中高收入向高收入国家迈进。经济和社会的快速发展为我国更好应对老龄化提供了良好的物质基础。

　　三是老年人群的需求在发生变化。“十四五”时期新进入老年期的60后老年人，在经历了改革开放后，教育水平和收入水平都有很大提升，因此，对养老服务的需求也与之前的老年人有所不同。对新时期的老年人群，只保证其基本生存远远不够，还要考虑发展问题，考虑在新的环境下如何更好发挥老年人的作用。

　　冯文猛认为，根据这些新变化，《规划》提出了相应的新措施，总体来看，这些措施呈现三大特点：一是充分体现了更加积极的特点，措施也更加全面。如果说之前的《规划》更多强调的是“养老”这一相对被动的应对，现在则是将养老和充分发挥老年人作用两者结合起来，变被动为主动，从多个维度入手，积极探索建设老年人友好型社会。

　　二是《规划》对“十四五”期间老龄事业和养老服务体系的重点任务进行了聚焦和强调。比如提出农村养老的发展不充分等问题，这些既是当前养老服务中的突出短板，也是老百姓亟待解决的“急难愁盼”问题。

　　三是更加强调制度建设的规范性。“十四五”期间是制度建设的一个重要窗口期，通过《规划》的推进，建立起相关领域的基本制度框架，依靠制度来推进发展，为建设与人口老龄化进程相适应的老龄事业和养老服务体系打好基础。

　　新措施中的新亮点

　　与“十三五”相比，“十四五”期间我国老龄事业发展和养老服务体系建设有哪些亮点？

　　中国养老金融50人论坛的秘书长、清华大学社会科学学院特聘教授董克用在接受中国经济时报记者采访时表示，此次《规划》第一个新亮点就是提出了拓宽金融支持养老服务渠道金融保障。以前养老服务主要是靠财政保障，这是首次提出利用金融市场和金融手段来发展和支持养老服务。

　　“养老机构融资很难，因为很多养老院是公建民营，提供的是服务，属于轻资产，没有抵押物，银行无法提供贷款，影响了养老服务机构业务的扩大和拓展。”他说。

　　在具体措施方面，《规划》提出鼓励探索以应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押贷款，满足养老服务机构多样化融资需求。同时提出在依法合规、风险可控的前提下，审慎有序探索养老服务领域资产证券化。

　　“养老产业不仅有经济效益，还有社会效益，需要引导更多的资本进入养老产业。拓宽金融支持养老服务渠道将对养老产业的发展起到积极的推动作用。”董克用认为。

　　从全球已进入老龄化国家的发展经验来看，我国需要建设多层次、多支柱的养老金体系。此次《规划》提出，大力发展企业年金、职业年金，提高企业年金覆盖率，促进和规范发展第三支柱养老保险，推动个人养老金发展。

　　董克用认为，这也是《规划》的亮点。目前我国第二支柱里的职业年金覆盖率比较高，而企业年金覆盖率比较低。从目前的情况来看，只有不到10%的企业职工有企业年金，占比非常低。此次规划明确提出要扩大企业年金覆盖面，有助于加快养老金第二支柱的建设。

　　“对企业来说，第一支柱负担比较高，再加上第二支柱，一般企业压力比较大，特别是在现阶段受疫情影响，企业生存压力很大，因此扩大覆盖面难度还是比较大。但是将来随着经济的好转，再加上政策的推动力，扩大企业年金覆盖面在‘十四五’期间应该会有长足进步。”他认为。

　　在董克用看来，第二、三支柱是积累型养老金，需要长期来推进，而且是宜早不宜晚。这项措施早在“十三五”就已提出来，此次“十四五”又再次强调，表明我国养老金的发展正在加速推进。

　　此外，《规划》还提出，加快补齐农村养老服务短板。董克用认为，相对于城市，我国农村应对老龄化压力更大。农村留守老人相对占比更高，而且平均寿命在增加。同时经济发展水平相对较低，服务供给能力弱，难以形成规模效应，整体来看中国农村的养老压力非常大。

　　“此次《规划》多次提及农村养老，说明已经看到了这个问题，政策的推动能够引起全社会的关注，将会对农村养老发展起到积极的推动作用。”他说。