民函〔2019〕710号

耿学梅代表：

　　您提出的“关于聚焦短板和瓶颈领域精准发力，全力提升养老服务供给水平的建议”收悉。您的建议针对性强，对统筹推进养老服务体系建设、积极应对人口老龄化，具有参考意义，我们将认真研究吸纳。经商全国人大常委会法工委、发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部、卫生健康委、应急部、市场监管总局、医保局，现就有关问题答复如下：

　　一、关于鼓励利用闲置社会资源发展养老服务。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）明确，农村敬老院及利用学校、厂房、商业场所等举办的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，2019年12月底前，由省级民政部门提请省级人民政府组织有关部门集中研究处置。具备消防安全技术条件的，由相关主管部门出具意见，享受相应扶持政策；整合改造中需要办理不动产登记的，不动产登记机构要依法加快办理登记手续。凡利用建筑面积1000平方米以下的独栋建筑或者建筑物内的部分楼层改造为养老服务设施的，在符合国家相关标准的前提下，可不再要求出具临时改变建筑使用功能说明。存量商业服务用地等其他用地用于养老服务设施建设的，允许按照适老化实际要求调整户均面积、租赁期限、车位配比及消防审验等土地和规划要求。

　　下一步，我部将会同相关部门，落实党中央、国务院关于老龄工作和养老服务业发展的有关决策部署，依法依规做好养老服务设施规划用地保障工作，按照国办发〔2019〕5号文件要求，从空间规划布局和供地保障等方面研究完善支持养老服务设施建设的政策措施，对已出台的涉老政策规定执行情况进行调研督导，促进我国养老服务业持续健康发展。

　　二、关于破解民办养老机构抵押融资瓶颈。全国人大常委会法工委表示，《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第三项规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。物权法作此规定的主要考虑是，学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施等公益设施，如果允许抵押，一旦实现抵押权，可能会造成学生失学、影响人民群众看病就医等严重社会问题，不利于社会公益目的的实现。近年来，随着提供教育、医疗、养老等社会公共服务的机构多元化，营利性教育、医疗、养老等社会公共机构的融资需求不断增加。2018年8月，十三届全国人大常委会第五次会议对民法典各分编（草案）进行了初次审议。总体考虑是，民法典出台后，现行的包括担保法、物权法在内的有关法律将被替代，不再保留。2019年4月，常委会第十次会议对民法典物权编（草案）进行了二审。为了适应营利性教育、医疗和养老等社会公共服务机构的融资需求，物权编（草案）二审稿对不得抵押的财产的相关规定作了一定修改，只对属于非营利法人的公益设施的抵押问题作限制，规定学校、幼儿园、医院等以公益为目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。为破解民办养老机构抵押融资瓶颈，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）明确：鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。

　　下一步，我们将继续着力深化改革，进一步发挥社会力量和市场机制作用。继续深化“放管服”改革，加快调整与养老机构许可相关的扶持优惠政策，确保取消养老机构设立许可后，养老机构既有优惠扶持待遇不减少、不降低，各项政策平稳过渡。对同类养老服务，逐步做到营利性、非营利性养老服务机构同等享受运营补贴待遇。

　　三、关于推行老年人需求评估制度。我部于2013年出台了民政行业标准《老年人能力评估》（MZ/T039—2013），提供了统一、规范和可操作的老年人能力评估工具，规定老年人能力评估的对象、指标、实施及结果运用，并部署各地结合实际积极采用该标准，目前，评估实施情况总体良好。

　　下一步，我部将密切配合相关部门，加强养老服务领域相关标准制修订，健全养老服务标准体系，推动居家、社区、机构养老等领域，特别是老年人能力评估相关标准的研究和探索。同时，不断强化标准实施，在涉及养老服务相关领域做好标准化工作，为统筹应对老龄化社会、促进养老服务市场健康有序运行、推动养老行业高质量发展提供技术支撑。

　　四、关于发展社区居家养老服务。围绕贯彻今年《政府工作报告》有关“大力发展养老服务特别是社区养老服务业”的任务分工，结合落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）提出的“推动居家、社区和机构养老融合发展”要求，民政部正会同有关部门重点做好以下工作：一是合力实施社区养老相关重点项目。会同财政部继续深化居家和社区养老服务改革试点，系统总结前三批试点经验做法，部署开展第四批改革试点。配合发展改革委实施城企联动普惠养老服务专项行动和相关专项规划。会同工业和信息化部持续推动智慧健康养老产业发展计划，开展智慧健康养老应用试点。二是完善税费优惠政策措施。配合财政部、税务总局研究制定社区养老服务机构享受企业所得税、增值税和行政事业性收费减免的扶持政策。针对水电气热居民价格优惠政策落实难问题，配合发展改革委研究提出社区养老服务机构享受水电气热居民价格政策的操作性指引，切实推进政策落地见效。三是落实养老服务设施分区分级规划建设要求。会同住房城乡建设部、自然资源部在全国部署开展养老服务设施规划建设情况监督检查，重点清查整改规划未编制、新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付未落实、社区养老服务设施未达标、已建成养老服务设施未移交或未有效利用等问题。指导地方探索将空置公租房免费提供给社会力量发展社区养老服务。四是完善医养结合政策。配合卫生健康委制订医养结合服务机构规范管理、推动医养结合服务发展等政策文件。配合医保局等部门研究建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系。

　　下一步，我们将以实现老有所养为出发点，以供给侧结构性改革为主线，以激发社会投资活力、优化营商环境为着力点，聚焦解决相关瓶颈问题。在更好发挥政府兜底线、保基本职责基础上，充分发挥市场配置资源的决定性作用，到2022年基本建立与人口老龄化形势相适应，覆盖社区全体老年人、服务主体多元、服务功能完善的社区养老服务体系，对保障基本民生、稳定社会预期、拉动社会投资、促进社会就业、释放养老消费潜力的作用显著增强。

　　五、关于补农村养老短板。近年来，民政部会同相关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，多措并举补齐农村养老服务短板。一是加大对包括农村养老设施在内的财政支持和投融资扶持力度。“十三五”以来，发展改革委组织实施了社会服务兜底工程，累计安排中央投资69亿元，重点支持老年养护院、医养结合的养老设施等。中央财政每年均安排福利彩票公益金支持城镇社区福利机构、社区养老服务设施、农村五保供养设施、光荣院等设施设备更新改造，2016-2018年共安排彩票公益金41.1亿元。2016年以来，我部会同财政部开展中央财政支持的居家和社区养老服务改革试点工作，每年投入10亿元用于推进包括农村居家养老服务在内的居家社区养老服务试点。我部会同自然资源部等部门联合印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民发〔2016〕179号），规定农村集体经济组织可依法盘活集体建设用地存量，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。二是健全完善农村困难老年人生活保障体系。推动建立针对经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，不断提升农村老年人生活质量。截至目前，高龄老年人津贴制度已实现省级全覆盖，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省份。贯彻落实《社会救助暂行办法》，不断提高救助供养水平，扩大保障范围，给予救助对象必要的生活照顾和物质帮助。截至2018年底，全国平均农村低保标准为4833元/人·年，月人均补助227元。初步形成了老年人社会救助、老年人福利补贴相衔接的农村困难老年人生活保障体系。三是加强服务保障政策支持力度。2017年，我部会同公安部等9个部门联合印发了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（民发〔2017〕193号），推动各地建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制。目前，各省份均制定了加强农村留守、空巢老年人关爱服务体系的专项政策文件或实施细则，定期巡访独居、空巢、留守老年人，积极防范和及时发现意外风险。全国统一的农村留守老年人信息管理系统将于年底前上线运行。

　　下一步，民政部将会同有关部门认真研究吸纳您提出的意见建议，进一步健全农村养老服务体系，加大农村养老服务设施建设力度，加强农村养老机构监督管理，着力提高农村老年人生活保障，提升农村老年人幸福感、获得感和安全感。

　　六、关于推动长期护理保险试点。为积极应对人口老龄化，妥善解决失能人员长期护理保障问题，按照中央决策部署，2016年人力资源社会保障部组织在安庆等15个城市开展长期护理保险制度试点，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，对符合条件的长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。参保人群主要覆盖职工基本医疗保险，随制度探索完善，综合平衡资金和保障需要等因素，合理确定参保范围并逐步扩大。同时，探索护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法，并根据护理等级、服务提供方式等制定差别化的待遇保障政策。目前试点工作总体进展顺利，取得了阶段性成效。2018年，15个试点城市覆盖群体达到6360万人，共25.5万名参保人员享受了长期护理保险待遇，人均基金支付9200多元。

　　下一部，我部将积极配合医保局，按照国家统一部署，在试点经验评估的基础上，进一步扩大试点范围，巩固现有成果，提炼可复制、可推广的试点经验，加强顶层制度设计研究，适时提出适应我国基本国情的长期护理保险制度政策框架，推动长期护理保险工作，妥善解决失能人员长期护理保障问题。

　　感谢您对民政工作的关心和支持。

　　民政部

　　2019年7月29日