近年来，农村养老问题逐渐引起社会关注，尤其是2015年“5·25”鲁山养老院大火再次将这一问题牵进了公众视野。截至2015年末湖南6783万常住人口中，60岁以上人口占比超17%，65岁以上人口占比超过11%，高于全国平均水平。湖南作为农业大省，考虑到当前加速城镇化过程中“携幼不能带老”的人口迁移因素，农村老年人口占比更高。现阶段我们充分认识解决农村养老问题的必要性、艰巨性、长远性，着眼于社会公平正义和长期稳定，主动应对、有效托底，着力提高湖南农村养老保障水平，是促进经济社会稳定发展、实现 “十三五”规划和 “精准扶贫”目标的重要组成部分。近年来，湖南出台了《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》，建立起了覆盖城乡居民的基本养老保险和医保制度，2015年末湖南城乡居民基本养老保险登记参保人数3280万人，890多万老人领取了基础养老金，真正实现了农村社会化养老的开端。

 

 

　　随着城镇化进程加快和计划生育政策效果持续显现，未来几年农村的人口老龄化问题将更加明显，主要表现在：

 

　　（一）前期对农村养老事业的重视程度不足

　　从八十年代以来我国的养老体制改革没有足够重视农村养老保障问题，长期的工农业“剪刀差”导致农民收入较低，加上政府投入不足，造成了目前这种城乡养老保障的二元结构，体现了当初顶层设计的极不公平，没有很好地保障农民群体的社会权和发展权。新出台的《意见》也没有从根本上改变农村养老保障现状，农民们社会保障安全感不足，依赖“养儿防老”的状况比较普遍，部分农村老人依旧“老无所依”。

 

　　（二）湖南农村整体养老保障水平不高

　　目前湖南的农村基础养老金最低标准为每人每月75元，相对于全省在岗职工月平均工资4044元、城镇职工基本养老保险金月均1700多元来说，基数太低、作用有限，即使相对于北京市470元、天津市245元和全国平均110元的标准也显得偏低。近年来随着物价的持续上涨，养老支出总额将不断增加，矛盾更加突出。此外，随着农村空心化和家庭空巢化，依靠子女和土地养老保障的功能越来越弱。村镇集体补助长期缺位，也影响到了部分农村老年人的养老保障水平。

 

　　（三）农村老年人整体医疗保障水平还有差距

　　2015年末湖南新型农村合作医疗参保率达到99%，农村五保老人和低收入家庭中的老年人全部纳入到了医疗救助范围，报销比例也有所提高。但是相对来说，农村老人享受的整体医疗服务水平远远落后于城镇。农村医疗资源整体不足，分布不合理，报销比例仍然偏低，跨区诊疗和报销很不方便，部分农村地区看病难、治病贵的现象依旧存在。农村老年人群体中慢性病现象比较普遍，有的生性节俭，加上对医保政策缺乏了解、对医疗机构不够信任，小病拖、大病扛；有的患病后能否接受恰当的治疗取决于自己的积蓄是否充足和子女是否孝顺；少数农村家庭缺乏风险防范能力，因病致贫、因病返贫的现象还有存在。

 

　　（四）农村养老服务产业链条还存在薄弱环节

　　一是公立养老机构严重不足。根据公开数据测算，相对每千名老人30张床位标准，全省公立养老床位缺口超过10万张，尽管2015年全省新增了2万多张养老床位，但现有养老设施在数量上还远远无法满足老年人日益增长的实际需求，相比之下，广大农村的社会养老需求长期不受重视，形势更为严峻。此外，公立养老机构服务半径较小，服务人员专业化水平不高，难以满足村镇、社区老人的寄养、日托所需，无法辐射到部分山区、偏远地区，部分乡镇养老机构硬件设施条件和护理水平较低，社会认同度不高。

　　二是民营养老机构发展缓慢。目前全省登记注册的各类民办养老机构181家，床位3.1万张，但总体上仍然发展缓慢，供不应求，服务质量上也良莠不齐。农村养老产业的支持政策还不够明晰，服务市场规模有待扩大。农村老人经济承受能力有限，购买市场化养老服务的观念和氛围还有待提高。

　　三是农村养老服务人员短缺。受整体经济水平影响，农村地区养老服务工作人员待遇偏低，数量短缺，从业门槛不高，专业技能不强，整体素质偏低，养老服务质量提升困难。

　　四是行业自律组织和综合服务平台作用发挥不明显。省内的养老行业自律组织还不够成熟，行业话语权不足，一些行业标准如养老服务人员资质、服务质量评估和收费标准等还不完善。有的地方缺乏区域性的综合养老服务平台，整合现有资源能力不足，示范带动作用不明显。

 

　　（五）老年人扶助救助和维护权益方面还存在短板

　　整体社会救助能力偏低，还有部分处于贫困线边缘、家庭又无力顾及的老年人被严格的城乡低保准入制度排除在外。针对农村老年人的公共服务能力偏弱，在提供免费、优惠公共服务方面缺少必要的财政资金支持。部分农村高龄、空巢、多病和白天无人照顾的老人尤其是失能老人在生活照料和保健服务等方面存在困难，严重影响生活质量。农村社会对老年人及时进行精神辅导方面还存在许多空白，放弃治疗和自杀的极端个案时有发生。农村社会慈善组织和志愿组织力量薄弱，没有形成针对专门农村需救助老年人的稳定善款筹集和增值渠道，慈善救助能力有限。

 

 

　　（一）前期重视经济发展，忽略了社会保障公益性质

　　由于养老支出在短时间内难以产生效益和政绩，在前期经济高速增长的时代，政府部门因为过度关注经济指标、利益激励和短期目标，忽略了社会保障应该坚守的综合效应、公平公正和完整功能的本质，错失了农村养老保障改革的良机，牺牲了部分农民在养老保障方面的正当权益，影响了整个社保体系的制度公信力。

 

　　（二）历史原因和经济因素导致养老保障平不高

　　一是改革时间偏晚，财政压力大。由于改革初期政府没有承担相应的转制成本，近年出台的基础养老金制度在运营过程中过于依赖财政补贴，赶上现在经济下行周期，导致财政压力很大。即使是在农村，每月75元的标准也只解决了“有”的问题，仅能作为保障最低生活标准的一个补充而已。但是，受国家和地方政府整体财政支付能力影响，近期大幅提高农村基础养老金的可能性很小。

　　二是农村集体补助和老人个人缴费的意愿不强。城乡居民养老保险制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，但是从目前的情况来看，各地集体补助的数量极少，差异较大。农村老人收入有限，主动交费意识不强，导致农村个人账户增长较慢，限制了农村养老金总额的增长幅度。

　　三是传统的农村“养儿防老”模式越来越难以为继。随着大批青壮年因就学、工作和购房置业向城镇迁徙，加上大量务工人员长期在外，农村空巢家庭比例达到43.8%，老年抚养比上升，加重了农村劳动年龄人口的负担；在社会转型的过程中，传统孝道规范作用减弱，“抚养-赡养”代际关系难以维持，部分失去劳动能力的农村老年人生存状况堪忧。

 

　　（三）农村医疗保障水平整体发展较慢

　　一是农村医疗资源总体不足。城乡医疗资源差距一直比较大，农村老人数量增加和医疗需求层次上升导致总体供应不协调；老年阶段慢性病取代了急性病和传染病，成为健康的主要威胁，医疗需求向侧重长期保健和疾病预防方面转变，但农村的相关医疗服务还没有跟上。

　　二是农村医疗服务水平有待提高。受基础、资源、资质、人才等因素限制，农村医疗机构提供的服务不够全面、优质和便利，尤其是部分山区因基础条件较差，更加难以吸引到优质的医疗资源和人才。

　　三是商业保险补充作用发挥不明显。老年人的医疗支出比例较大，商业保险机构不够积极主动，加上我国商业保险信誉度不高，农村老年人参加商业保险的意愿也不强。

 

　　（四）农村养老服务产业供求矛盾突出

　　一是社会化养老服务需求不断增加。农村“空巢”老人、独居老人和高龄老人比例不断增加，传统的家庭养老功能弱化，逐步向社区和社会养老转移已成为必然，而农村公立养老机构发展速度远远跟不上需求的增加速度，只能勉强保证“五保”老人的需要，服务好价格低的公立养老设施“一床难求”。农村的村镇、社区养老方面，由于居住分散、有效投入不足、资源配置不合理、专业人才缺乏等原因，一直难于有效发挥作用。

　　二是民营养老服务赚钱难。民营养老服务机构受前期投入多、回本慢、人力成本上升、有效购买力不足等因素影响，成本高利润低，积极性一直不高。现有民营机构中服务较好的高端床位价格也比较贵，普通农村家庭难以承受，部分床位价格较低的民营机构又因为居住和配套条件较差，老人入住意愿较低。

 

　　（五）老年人的维权和优待在刚性约束机制上还不够健全

　　农村老年人的扶助救助还缺乏精细的台账管理，比较依赖血缘关系维系的自助互助。现行体制机制不完善，对需扶助救助的标准认定、具体落实和监督管理存在不足，部分农村老人达不到享受低保或入住公立养老机构条件，居家养老服务难以普及，家庭成员又只能无法提供专业的照料、康复、护理服务，影响了老年人的生活质量。有的养老服务政策与规划衔接不到位，无法有效落实。《慈善法》刚刚出台，社会捐赠制度还不够成熟，农村社会慈善组织力量薄弱，提供救助能力有限。

 

 

　　（一）把养老问题作为长期战略任务，不断完善顶层设计

　　一是要引起重视，纠正偏差。把农村养老保障放在重要战略地位，体现了公平公正的价值取向，不仅要重塑发展理念，更要尽快构建合理的责任分担机制，将效率融入公平之中，树立逐步解决农村养老问题的决心和信心。这一问题的妥善解决，既能惠泽1.5亿农村老年人，稳定国家的大后方，在经济下行、投资稳增长效应减小的情况下，激发农村的消费潜力，产生明显的边际效应，成为国民经济新的增长点。

　　二是完善顶层设计和相关制度标准。相比西方发达国家成熟的社保体系，我们的社保制度还需要进行更加科学普惠、切实可行的顶层设计，让农民也能公平公正享受各种养老服务，比如明确农村基本养老服务的主要内容，确定基本养老服务的补贴对象、国家保障标准、支出责任和覆盖水平；初步制定实现城乡平等平权的时间表、路线图，逐步建立起一个完整的、惠及全体农民的新型农村社会保障体系。

　　三是确立合理可行的目标和紧急的重点任务。在完善新型城镇化规划、服务业发展规划、社区服务体系建设规划中，要着力体现发展农村养老服务的明确要求，确立切实可行的目标和当务之急的任务，做到有重点地推进，有可督导考核的短期目标，分阶段、有步骤地逐步解决发展中遇到的重难点问题。

　　四是注重政策引导，营造良好环境。有关部门要从收入分配、产业发展、投融资等多方面研究应对措施，例如健全和完善基本养老保险、经济困难老年人补贴等养老保障制度；鼓励和引导民间投资养老服务；鼓励和支持养老服务、老年用品制造等重大项目健康发展；结合各地各部门“精确扶贫”的实施，营造出合力解决问题的氛围，着力提高广大农村地区养老保障的兜底能力。

 

　　（二）加大投入，拓宽资金来源，提高总体保障水平

　　一是政府承担更多的责任。评价社会保障制度最根本的标准是普惠与公平，政府应该承担一部分养老保险转制成本，城市反哺农村，弥补历史欠账，充分发挥农村基本养老保险的保障作用，维护社会基本公平。相关部门要准确把握国家政策的精神，制定符合湖南实际的普惠政策，逐步完善农村养老保障体系。根据基础养老金全国人均待遇水平已经超过110元的实际情况，以及与湖南可以类比的省份中，青海省标准为140元，山东100元，甘肃85元，江西80元，建议适当上调湖南基础养老金地方财政补助部分，并建立起一种根据政府财力和物价水平适时调整的机制。此外，还可以积极建议国家出台相关政策提高补助标准，由国家统一发放，缩小各省基础养老金的差距，减少地方性的影响。

　　二是建立多层次的保险基金筹集模式。积极建议并探索实施拓宽农村社保筹资渠道的措施，提高农村养老保险健康发展的可持续性。比如建议按适当比例将财政预算超收部分、国有资产红利和贪腐案件上缴款等划转充实农村社保基金，充分发挥税收调节作用缩小贫富差距，将福利彩票收益重点向补助农村社保倾斜等等，将有限的资金用在保障民生的刀刃上。基层政府要开源节流，指导乡村集体承担补助农民养老保险的责任，履行其公共服务职能。要加大对新型城乡居民养老保险的宣传引导，消除期望政府包办一切的“泛福利化”思潮影响，鼓励农村居民根据“多缴多得”的原则早参保，多缴费。借鉴日本农地移交换取养老金补偿的措施，探索实施由符合领取养老金标准的农民将土地经营权转移给继承人并由继承人承担一定的养老金，或者农民可以将土地经营权转让给单位或企业，由单位或企业承担相应的养老金。政府有关部门要妥善管理和经营社保资金，确保其保值增值。

　　三是发展经济，多方位补充。加强对中小城镇和广大农村薄弱地区的基础设施投资，引导农民就近就地城镇化。大力推动农村一二三产业融合，通过将土地经营权、劳动力和资本的市场化，激活农村经济活力，积极创造农民就业机会，增加农民收入，实现区域平衡发展。完善农业保险制度，提高农村家庭抵御风险能力。重视孝行美德的宣传教育，坚守和发扬中华民族赡养老人传统。鼓励和指导有条件的个人参加商业养老保险、增加养老储蓄，构建多层次的养老保险体系。

 

　　（三）大力改善农村老人医疗保障服务

　　一是加快医改步伐，切实解决看病难、治病贵的问题。加快医疗体制改革，完善城乡医保制度设计，提高新型农村合作医疗和大病医疗统筹水平，逐步提高医疗费用报销比例，简化跨区报销和转移手续；医保政策有针对性地向治疗慢性病和疾病预防、保健方向倾斜，落实65岁以上老年人每年免费体检措施。努力从源头上解决农村老人看病难、治病贵的问题。

　　二是提高农村医疗服务水平。加大农村医疗卫生系统政策支持和财政投入，努力缩小城乡医疗资源的巨大差距。推进农村养老服务机构养老和医疗相结合工作，支持养老机构开展初级医疗服务，鼓励社会力量举办医养结合机构；创造条件为居家养老提供适当的医疗服务，落实农村基本公共卫生服务和老年医疗服务优待政策，为农村老年人提供连续性的医疗服务和健康管理。积极探索优秀城市医生下乡服务、年轻农村医生进城进修的交叉培养长效机制，设定合理的交叉年限和激励条件，提高农村医疗机构的整体诊疗水平。

　　三是发挥商业医保制度的补充作用。要学习发达国家成熟和制度经验，做到广泛宣传，政策引导，发挥商业医保的补充作用。例如，可以积极探索建立由政府主导的长期护理保险制度，鼓励和引导商业保险公司开辟长期护理保险业务，减轻群众长期高额护理费用压力。

 

　　（四）积极培育扶持养老服务产业

　　一是加大投入，发展农村公立养老机构。加大资金投入支持落后的农村地区养老服务体系建设，重点投向农村基层老年养护院和社区日间照料中心等设施，改善养老机构的软件、硬件设施条件，提高建设标准和服务质量。对一些基础较差的农村敬老院等现有养老设施，要由民政部门制定统一的改造标准，统一进行资金调拨和改造验收；对一些闲置的场地如空闲的托儿所、小学、培训中心等，可以进行升级改造，转办成为养老设施，加强农村养老服务机构承载能力。抓紧相关标准制订和组织评估，规范养老机构服务管理，深化重难点问题研究，做好养老服务业发展政策落实情况的检查督导工作，推动各地市、各部门加快完善配套措施，保障基本养老服务供给。

　　二是支持创新，发挥民营养老机构作用。在政策引导方式上，放宽市场准入，发挥土地、金融、税收和人才等政策支持作用，积极鼓励社会资本参与农村养老服务建设运营；通过逐步增加预算投资、用好专项建设基金、鼓励符合条件的企业发行养老专项债券重点支持农村养老服务体系建设。在创新资本投入方式上，鼓励各级政府购买养老服务，积极推广PPP和“公建民营”模式，逐步完善相关法律、法规和标准、规范，以及紧密对接的检查监督机制，尤其是要厘清政府、社会和民间运营机构职责所在，关注服务对象届定、收费、盈利及补贴等敏感细节问题，兼顾公平性和可操作性。在创新服务供给方式上，积极总结利用好养老服务业试点区实践成果，推广“医养结合”，引导支持医疗机构开展护理保健、临终关怀等服务；家政服务机构开展照料、娱乐、精神慰藉服务；养老服务机构开展日间托养、短期寄养、配送餐等服务，充分整合现有资源。

　　三是多措并举，解决养老服务人员短缺的问题。建立农村社会工作者人才引入机制，探索设置农村社会工作专业技术岗位，推动农村养老机构社工岗位开发，培育农村养老服务志愿者队伍，逐渐形成以专业人员为支撑、以志愿者为补充的联动服务机制。加大现有农村养老机构工作人员的培训力度，重视服务道德教育，突出岗前培训和专业技能进修，促进服务的专业化。学习国外“时间银行”的先进经验，在养老服务中试行低龄老人服务于高龄老人，通过自助互助储存服务时间的方式解决人手短缺的问题。探索从当地贫困的初、高中毕业生中定向招收民政、护理等专业技校、高职学生，通过减免学费、发放生活补助、签订定向就业协议、明确服务年限等方式，储备农村养老服务人才，待经验成熟后推广应用。

　　四是扶持行业自律组织，搭建好区域性综合养老服务平台。支持养老服务行业协会和基层老年协会主动发挥作用，加强其自我组织、自我管理能力。山东临邑县、河南许昌县建设的社会福利中心是一种农村养老服务综合平台的成功尝试，可以以区、县为单位根据实际需要，建立和完善包含颐养中心、养老院、敬老院、光荣院等机构的区域性、综合性养老服务平台，整合养老服务机构和医疗机构资源，集供养、寄养、康复、社区照料和居家服务、文化娱乐、旅游休闲等功能为一体，通过辐射和带动作用，提高农村整体养老服务水平。

 

　　（五）加大扶助救助力度，积极维护农村老年人权益

　　基层政府和养老机构要有针对性地建立重点农村老年人情况台账，掌握底数。完善城乡低保准入制度，将部分处在贫困线边缘的农村老年人纳入到保障范围中。适当扩展农村社会敬老优待政策和优待人群，以使更多的农村老年人享受到便捷、优惠的社会敬老优待服务。制定社会慈善组织农村捐赠的倾斜政策，建立稳定的善款筹集和增值渠道，拓宽农村老年人社会救助面。建立农村贫困老年人应急救助制度，对因突发事件陷入特殊困难（如因病致贫、因病返贫）的老年人给予应急救助。对赡养人不依法履行赡养义务以及家庭成员侵害老年人合法权益的，及时通过组织调解、依法起诉等方式维护老年人正当权益。注重农村老人精神慰藉，提供有针对性的心理疏导服务，防止发生极端事件。

 

 

　　“十三五”规划提出，要全面建成具有先进建制理念、明确发展目标、完整体系结构、合理分担责任机制的更加公平、更有效率、更可持续的现代社会保障体系。而不断提高湖南农村老人养老保障水平，必须依靠全省各级有关部门和社会组织齐心协力，以“老吾老以及人之老”的平等博爱之心，以时不我待的责任心，真抓实干，共同营造关心农村老人的社会氛围，实现让三湘父老们“老有所养、老有所为、老有所乐”的民生目标。