党的十八大报告指出，推动城乡发展一体化是完善社会主义市场经济体制和加快社会经济发展方式转变的重点。城乡一体化建设在成为经济社会发展现实所需的同时，也为社会养老保障体制建设提供了新的思路，提出了更高的要求。句容市是镇江市的辖市区，在推进城乡一体化建设的背景下，社会养老保障体制建设面临很多新情况和新问题。本文主要以城乡一体化发展为背景，通过分析句容市当前社会养老保障现状，为新时期构建覆盖城乡的社会养老保障体系提供参考借鉴。

 

 

　　社会养老保障制度发挥着“安全网”、“稳定剂”作用，保障公民在年老时安身立命的基本生活需要。然而，由于长期的二元经济结构体制以及各地区经济发展水平差异等因素，城乡社会养老保障的制度设计、计发办法、待遇水平等方面存在较大差距。随着工业化、城镇化的推进，城乡二元经济结构体制逐渐成为阻碍经济社会发展的瓶颈。打破城乡二元经济结构体制，统筹城乡发展成为大势所趋。在此背景下，社会养老保障城乡一体化建设显得必要和迫切。

　　社会养老保障城乡一体化建设是公共服务均等化的重要体现。十八大报告首次明确提出“基本公共服务均等化”要求，并将完善社会保障体系作为实现基本公共服务均等化的部署之一。社会养老保障领域的不均等化主要表现在：社会养老保险覆盖面未实现全覆盖、社会养老保险各险种参保率不平衡、城乡社会养老保障待遇水平差距大，城乡最低生活保障人数差距明显等。由此可见，推进和完善统筹城乡的社会养老保障体系对于实现基本公共服务均等化具有重要意义。

　　社会养老保障城乡一体化建设是构建和谐社会的重要要求。我国社会已经发展到以科学发展和公平、正义、共享核心价值观为主要特征的全新时期。在这个意义上，城乡一体化社会养老保障制度体现了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观。党中央提出要到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会养老保障体系，积极稳妥地实现让人人享有社会养老保障的发展目标。这种清晰的政治取向，客观上确立了社会养老保障城乡一体化建设的总方向。

　　社会养老保障城乡一体化建设的条件已基本成熟。2016年初，国家统计局公布2015年我国人口总量及结构变化情况。数据显示，2015年，城镇人口比重达到56.1%，首次超过50%，标志着我国发展进入一个新的历史时期。对于社会养老保障制度建设而言，这是个重要的历史机遇，社会养老保障制度建立较早或保障水平较高的国家历史上无不经历这一阶段，正是人口结构、阶层的变化推动了城镇化进程，也为统筹城乡社会养老保障制度提供有利契机。此外，我国经济发展也为统筹城乡社会养老保障提供物质基础。经过30多年经济快速增长，综合国力大大增强。2015年，社会养老保障和就业支出19001亿元，同比增长16.9%。这些都为构建城乡一体化的社会养老保障体系提供了有力条件。

 

 

　　句容市下辖13个镇（街道、管委会），共176个行政村（社区），共有常住人口61万人。[1]当前句容市与镇江市同步实施各项社会养老保障制度，主要有城镇职工基本社会保险、城乡居民基本社会保险。

　　社会保险覆盖面逐步扩大。经过多年发展，句容市城乡居民已经建立起企业职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险等。截止2016年10月，全市参加企业基本养老保险、事业单位养老保险、城乡居民养老保险共321028人[2]。早在2012年，便实施了被征地农民参加社会养老保险工作，2013年建立和完善了“即征即保”工作机制，使农民由“土地保障”转变为“社会养老保障”。经过近五年的政策实施，句容市被征地农民已被纳入社会养老保障范围。全市已有6.65万人纳入了被征地农民社会养老保障体系中，历史征地保障对象5.66万人，新征地保障对象15423人，2016年参保人数为1494人。全市城乡居民社会养老保险覆盖率达98.12%。由此可见，句容市已基本形成系统的社会养老保障制度，打破了城乡户籍界限，基本上实现了社会养老保障制度的全覆盖。

　　社会养老保险水平逐步提升。社会养老保险水平要与经济发展水平相适应，并随经济发展水平作相应调整。2016年，全市企业职工基本养老保险基金累计结余18.5368亿元，基金备付能力达32.2个月；城乡居民社会养老保险基金结余4.15亿元。句容市连续十二年对企业退休人员基本养老金进行调整，实现了对企业退休人员基本养老金的逐年调整，此次调整平均增幅达10%。调整后，企业退休人员基本养老金月平均达1757.6元。连续六年上调城乡居保养老金待遇，城乡居保缴费领取养老金以及征地保障养老年龄段转入城乡居保领取养老金的，基础养老金由120元提高至130元。

　　社保经办服务逐步完善。各项社会养老保障制度贯彻落实关键要靠社保经办机构。目前，句容市建立了市社会劳动保险基金管理中心、镇（街道、管委会）人社服务中心、村（社区）人社服务站三级社保经办管理模式。市社会劳动保险基金管理中心负责全市范围内社会保险事务，镇（街道、管委会）人社服务中心负责所辖区域社会保险服务内容，村（社区）人社服务站负责区域内社会保险事宜。为进一步为企业、参保群众提供方便、高效、快捷的社保窗口服务，市社保中心近年来优化经办流程、创新服务方式，开展了灵活就业人员参保缴费银行代扣代缴业务、推广企业网上申报、开发殡葬比对系统、实行在基层人社服务中心发放企业退休人员养老金存折等下沉业务的利民惠民举措，力争为参保单位和群众提供一站式、专业化的服务。

 

 

　　如上所述，近年来，句容市在社保覆盖面、待遇水平以及经办服务管理方面都取得较快进展，但同时也存在一些问题，主要表现在：

　　（一）社会养老保障覆盖面仍存在“真空地带”。广覆盖是社会养老保障的重要目标之一，当前句容市社会养老保障体系覆盖面虽在逐步扩大，但仍有一部分人群被排除在社保体系之外。主要表现在：农民工社会养老保险参保率低、社会养老保险参保险种不平衡，如企业职工基本养老保险参保条件相对较高，部分困难群体难以承担每年4800多元的保险费用；城乡居民社会养老保险参保条件相对较低，但今后领取的养老金待遇也相对较低；一些企业社会责任意识淡薄，为降低企业用工成本，不为职工缴纳社会养老保险；个体工商户以及灵活就业人员也是扩大养老保险覆盖面的主要对象。此外，社会养老保障体系中的最低层次社会救助也有待完善，物质救助方面的最低生活保障制度，精神救助方面的情感慰藉以及社区管理等社会救助手段并未完全覆盖所需群体。

　　（二）社会养老保障水平还比较低。城乡社会养老保障待遇虽逐年提升，待遇仍较低，特别是城乡居民基本养老保险待遇仍然偏低；企业职工基本养老保险与机关事业单位养老保险存在较大差距；城乡居民最低生活保障水平也较低。总体而言，离城乡一体化的社会养老保障体系仍有一定距离。

　　（三）社会养老保障城乡一体化政策衔接还需要完善。早在2014年2月，国务院就印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），部署将现行城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并逐步与城镇职工基本养老保险制度相衔接，句容市在2009年便启动了城乡居民社会养老保险实施办法，但参加社会养老保险仍然存在职工和非职工的身份差别。随着社会阶层的分化，社会群体的多元化，其经济收入水平和养老保险需求的不同，缺乏多层次的养老保险模式供参保人员自由选择。

 

 

　　当前，句容市经济社会已发展到一定阶段，建设人人享有、均等享有的社会养老保障制度既是公民的权利，也是政府的责任。构建城乡一体化的社会养老保障制度成为当前社会养老保障工作的重点。

　　强调政府责任，加大政府投入力度，夯实社会养老保障城乡一体化建设的经济基础。社会养老保障制度是由政府为公民提供的一项宏观制度安排，最终责任主体是政府。社会养老保障的筹资模式大多为政府、集体（单位）、个人共同出资，如城乡居民基本养老保险、城乡居民医疗保险的筹资模式都是国家、集体和个人共同出资。最低生活保障制度则属于政府转移性支付，完全由政府出资。可以看出，政府投入是社会养老保障制度发展的经济基础和强大动力。此外，政府应根据经济发展水平，适时调整投入力度，提高统筹层次，提升保障水平。

　　关注特殊群体，完善顶层政策设计，进一步扩大城乡社会养老保障制度覆盖面。“广覆盖”是社会养老保障制度建设的目标之一，建设完善的社会养老保障体系首要解决的就是扩大社保覆盖面，实现“广覆盖”，进而实现“全覆盖”。目前，城镇职工、城镇居民、农民、低收入者的社会养老保障制度发展较快，而随着城镇化工业化进程而产生的农民工、失地农民、落户本地的外地人员等群体的社会养老保障制度发展缓慢。城乡一体化的社会养老保障建设要以扩大覆盖面为突破口，加强对农民工、工商个体户、灵活就业人员等特殊社会群体的关注，建立与之对应的社会养老保障制度，形成完整的社会养老保障安全网。

　　采取循序渐进，加强制度整合衔接，实现科学平稳过渡。任何制度的完善都不是一蹴而就的。社会养老保障制度是关系到民生的制度安排，更要循序渐进，分步实施。养老保险方面，首先实现城镇居民基本养老保险与新型农村社会养老保险的整合，形成城乡居民基本养老保险，再与城镇企业职工基本养老保险整合衔接，形成城乡统一的养老保险制度；社会救助方面，实现城市最低生活保障与农村最低生活保障的整合。

　　提升经办服务，创新管理模式，为城乡一体化建设保驾护航。整合社会养老保障项目的业务管理流程，社会保险费集中，统一征缴，社会保险费做到“五险合一”，统一管理。2016年，随着“金保工程”建设的开展，句容市已经成功实现“五险合一”征缴；建立城乡一体化的社会养老保障信息平台，提高社会养老保障管理的信息化水平，实现信息资源的有效共享；进一步实行社保业务下沉，加大对基层社会养老保障服务平台的建设；继续推行全省统一的社会养老保障卡建设，为社会养老保障的全省统筹、跨省统筹进而全国统筹提供媒介。