在人口老龄化与社会经济快速发展的时代，养老方式的选择已成为人们日益关注的大事。如何让老年人真正实现老有所养，有尊严地安享幸福晚年，也成为无法回避的重要议题。随着老龄人口的急剧增长，养老的经济资源和人力资源的责任主体已逐步向社会倾斜，养老模式也逐步向社会主体化的途径发展。诸暨市不断探索适合本地经济社会状况的养老模式，经过几年的努力，逐步形成了政府、企业、社会组织三方联动，构建机构、居家和家庭互助养老“三位一体”的养老服务模式。本课题采取走访座谈、文献查阅和个案研究相结合的方式，全面了解该市养老机构的现状和探索养老服务主体社会化的基本做法，分析了运作中存在的问题和困难，并提出了养老服务社会化发展的建议措施。

　　

　　（一）老年人口情况

　　诸暨市于上世纪80年代末期进入老龄化社会，老年人口的规模、增长速度都位列全省县（市、区）前列。截止2009年底，全市总人口为1066744人，其中60周岁以上老年人口182457人，占总人口的17.10%，比上年同期增加9163人，增长5.28%，比例高出全国平均水平4.6个百分点。80岁以上高龄老人达到27680人，占老年人口的15.17%。根据市人口计生局与复旦大学人口研究所共同研究预测，到2015年，全市60周岁以上老年人口将达28.9万人，占总人口比例22.8%，80周岁以上老年人口60690人，占老年人口比例20.1%，2010—2015年老年人口年均增长率达6.3%。

　　

　　（二）养老机构情况

　　目前，全市国办养老服务机构29家（其中：敬老院27家，光荣院、福利院各1家），床位2631张，主要以入住五保“三无”老人为主，有部分社会老人入住；民办养老机构6家，床位数1002张，主要入住社会老人。总床位3633张，仅能满足全市1.9%老人的需求。从养老事业发展看，机构养老还远远不能满足全市老年人多方面的养老需求。

　　

　　（三）传统养老观念面临的挑战

　　1982年联合国批准的《老龄问题国际行动计划》指出：“应设法按一个社会价值和家庭的老年成员的需求来支助、保护和加强家庭。”1991年通过的《联合国老年人原则》再次强调“老年人应尽可能在家里居住”和“老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护。”在中国文化传统中，家庭历来是养老的一个主要载体。家庭养老是中国居民的传统养老模式。但随着家庭的“小型化”和“高龄化”趋势，家庭养老功能面临新的挑战。一方面，家庭能够提供的养老资源不断减少。子女数量的减少，核心家庭的增加，子女离“巢”时间的提早，使得子女缺少时间和精力来照顾好老人，年轻人陷入了角色困境，要同时扮演好成功人士的角色、合格父母的角色和孝顺子女的角色往往勉为其难；另一方面，老年人对养老资源的需求在增加。高龄老人的日常生活照料，空巢家庭老人的精神慰藉等问题变得日益迫切。

　　

　　由于传统的家庭养老功能弱化，社会化养老需求迅速增长。社会化的养老有两种基本的模式，一是进入社会养老机构，二是是居家养老。

　　

　　（一）机构养老走社会化路子

　　一是养老机构托管敬老院。2007年开始，诸暨市老年康乐中心，依托自身优势，开展对乡镇（街道）敬老院的托管工作。老年康乐中心是一家政企合营的养老机构，2003年投资使用，房间204间，入住率连续几年一直保持100%。至目前该中心已托管11家乡镇（街道）敬老院，共计床位875张。从而打破了由政府包办包管的模式，开创了对敬老院传统管理体制和发展模式的改革，实现了对敬老院由封闭型向开放型的转变，也为国办养老机构拓展服务对象、扩大服务范围、规范内部管理服务走出了一条新路。托管后，接收了社会自费老人百余人。

　　二是敬老院转型为区域性托养中心。随着社会老人要求入住养老机构养老人员的逐渐增多，乡镇（街道）敬老院主动转变观念，接收社会自费老人。如山下湖镇敬老院实现了向山下湖老年托养中心的转型，不断加大硬件设施投入，进一步加强内部管理服务，入住五保老人20人，接收社会老人22人，实现了面向全区域的托老服务。

　　三是敬老院利用闲置床位主动接收社会老人。为打破一方面敬老院床位有闲置，一方面社会老人有机构养老需求的僵局，一些敬老院积极实行服务对象公众化，在保障五保“三无”老人入住的前提下，充分利用闲置床位满足社会老人入院养老的需求。如牌头镇敬老院现有床位80张，在保证35名五保老人入住的情况下，接收了35名社会老人自费入院养老。全市乡镇（街道）敬老院共接收自费老人270名，为敬老院走社会化路子迈出了新的步伐。

　　四是民办养老机构迅速成长。通过几年的努力，到年底新投入使用的民办养老机构有五泄、牌头、海亮等三家（其中新建1家，改建2家），新增床位数近400张；2011年建设的有暨阳街道欢乐之家，床位1200张，百岁老年康乐院二期，床位500张，另改建2家，床位250张；2012年富润老年康乐中心将利用低丘缓坡地带新建，新增床位约1000张。预测至2015年，全市民办养老机构总床位数将突破1.5万张，占老年人总数的5%左右。

　　

　　（二）居家养老服务迅速崛起

　　居家养老在老年福利服务体系中处于基础地位,该市把推行居家养老作为工作的重心,采取措施大力推进,使居家养老从无到有、从点到面、从弱到强,取得了突破性的进展。目前,全市已经基本建立起一个以保障低保和低保边缘老人、经济困难老人、高龄老人、生活半自理和完全不能自理老人为重点,借助专业化养老服务组织和中介组织,提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务在内的居家养老服务体系。

　　1、居家养老的优势。所谓居家养老，指的就是老年人在家中居住，但一些养老服务由社会提供的一种社会化养老模式。也就是要调动社会各方面的力量，构建一个最符合老年人意愿的以家庭为核心、以社区养老服务网络为支撑的居家养老体系。这种养老方式需要调动社区力量参与和发挥养老功能。社区是老年人晚年生活的第二大空间，也是社会化养老服务的主要阵地。社区居家养老较之机构养老，具有投资少、成本低、服务广、收益大、收费低、见效快的特点，能有效减轻机构养老服务的压力。

　　2、居家养老基本做法。一是出台完善政策。该市于2009年12月出台了《诸暨市城市社区居家养老服务工作实施方案》，扎实地开展了居家养老服务工作。新出台的《实施方案》就居家养老的总体思路、服务对象和确定程序、工作流程费用标准与服务时间、服务内容形式、服务机构网络、服务基础设施、政策扶持等方面作出了详细的规定，实现了城市社区居家养老全覆盖，为广大老年人提供了有效的居家养老服务，对于缓解养老服务困难起到重要的作用。二是明确服务内容。根据老年人的需求，设置了生活照料、家政服务、医疗护理、精神慰藉等上门服务。有需要的老人，还可到市居家养老服务中心社区服务站，接受日间托养老、康复治疗、休闲娱乐、文体活动等服务。三是拓展服务形式。根据不同的服务对象，有政府购买的无偿服务，有社会组织的有偿服务以及社区服务、志愿者服务等，高龄、失能、困难、空巢老年人可享受到无偿、低偿居家养老服务。四是保障服务质量。加强居家养老生活照料网络建设，建立了居家养老服务体系，成立了“诸暨市养老服务指导中心”、“诸暨市暨阳街道养老服务指导中心”、“诸暨市居家养老服务中心”，建立了经培训的居家养老专职护理队伍。同时引入社会服务机构。通过选拔，把服务质量高、信誉好、实力强的康吉服务公司引入居家养老服务行业，作为承担城市社区居家养老服务和政府购买服务的定点单位，按市场机制，实行市场化运营。

　　3、居家养老基本内容。一是根据老年人的经济条件和生活状况,实行由政府购买服务和个人购买服务相结合。对低保和低保边缘老人以政府出资为主,提供无偿服务,对其他老人则以个人出资为主,提供低偿或有偿服务。二是以社区居家养老服务站为依托,实行日托照料与上门服务相结合,普通服务和包户服务相结合，由专业人员为老年人提供家政、洗洁、护理等多种服务。三是从解决居家老人最为迫切的实际困难入手,逐步拓展服务领域。将居家养老的服务内容从基本的生活照料延伸到医疗康复、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面,有效满足老年人的多元化需求。

　　

　　社会化养老服务模式运行以来，取得了初步成效，但也存在着一些亟待完善和提高的问题，突出表现在以下方面：

　　1、规划上的短视性。本着“开办起来再说”的原则，缺乏长远打算和细致实用的管理方案，一旦遇到发展中的“瓶颈”问题便会悬而不决、无所适从。走访中发现，少数民办养老服务机构对自己为什么参与养老服务业认识不深。有的以为跟办企业一样，前期投入一些，结果就能产出；有的则与此相反，以为仅仅靠一时的热情和回报社会的无私就能做好这一事业；也有听从朋友建议，自己根本不知道养老服务内涵，却涉足夕阳产业的。而事实上，这几种思想有个共同的特点，那就是某种程度的迷茫。二是在从业人员队伍的建设上缺乏通盘考虑。缺少有计划的专业技能培训和岗位的统筹安排。有的机构在创业初期，尽量减少雇佣人员以降低开支，造成身兼多职而职职不精的状况。

　　2、宣传上的被动性。有的养老服务机构由于自身定位或是经营理念等方面的问题，存在宣传、策划方面的缺位现象，缺乏广泛、有力、生动的宣传，“躲在深巷无人识”。一边是一大批有服务需求的对象无法入住，一边是机构的床位空置率高，制约了机构在资金上的再投入，硬件设施无法进一步完善，原有的资源存量无法盘活，陷入“床位闲置率高——管理成本升高——压缩经费——服务质量下降——更无人问津”的窘境。大量资源被浪费，养老服务社会化的局面无法打开。

　　2、政策上的制约性。由于缺乏明确有效的政策措施，使得部门扶持难以落到实处。市政府于2007年9月出台了《关于加强老龄工作加快发展养老服务业的意见》（诸政发［2007］73号），要求各级政府及有关部门要加大对社会福利事业的扶持力度，努力创造社会福利社会化的良好条件，并提出在土地、税收、供水供电等6个方面给予扶持。但由于部门没有制订相应配套的具体政策措施，因而在实际执行中优惠政策较难落地。

　　3、服务上的单一性。一是服务功能尚不完善。受各种因素的制约，养老服务只停留在单纯供养的老模式中，供养、教育、医疗、康复、娱乐一体化模式尚未实质性推开，多数机构还不具备必要的医疗康复条件。二是管理水平提升不够。管理服务的专业化、职业化水平没有得到实质性的提升。同时，由于劳动强度大，工资待遇低，使得管护人员队伍不稳定，影响了养老服务机构的管理水平和发展后劲，养老服务滞留于一个较低的层次。

　　“社会福利社会化”是国家对发展社会福利事业的工作要求。加快养老服务的社会化步伐，不仅仅是工作方法问题，更重要的是实现“社会福利社会化”和传统管理机制的变革创新，必须打破由政府单一投入包办养老事业的模式，接纳有社会责任感的企业、组织参与传统管理体制的改革。

　　诸暨市养老服务社会主体化的总体思路是：按照“政府推动、社会主体、多元并举、市场运作”的工作方针，着力构建产业特色鲜明、发展框架清晰、多种方法并举、既注重量的扩张、又实现质的提升、工作措施有力的格局，实现政府与市场相对接、社会效果与经济效益相协调的养老事业发展体系。打造五大核心体系，提升养老服务社会化水平。

　　

　　（一）养老服务体系

　　1、完善居家养老服务体系，把居家养老服务纳入社会福利和服务业发展规划。

　　把居家养老服务纳入市服务业发展规划，确保居家养老服务可持续发展，实现改善民生的目标。在未来5年（2010—2015）全面建成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、覆盖全体老年人的养老服务体系，促进和带动社区服务业向产业化方向发展。这一举措是我市开展社区居家养老服务的创新之路，也是保证居家养老全面发展的有效途径，必将促进资源整合、范围扩大、共同发展，并适应养老服务形势快速发展需求，推动老年福利事业由补缺型向普惠型转变。市居家养老服务中心所依托的康吉服务有限公司，是中国家庭服务业协会会员单位（董事长袁钰为该协会副秘书长，并正积极争取副会长职务）。中国家庭服务业协会的服务宗旨是“为民、便民、利民、安民”，服务范围涉及养老、清洁、家政、保健、供餐、钟点工、求助、心理慰藉等多个方面，其服务内容与居家养老服务属同一领域，不但为下岗人员分流、农民工就业开辟更宽阔的渠道，也为减轻国家负担、为百姓分忧解难作出了贡献。另外，通过以上结构与方法的创新，促使政府由“直接微观参与”转变为“间接宏观管理”，既降低行政成本、保障服务质量与水平、减少服务风险，又推动了专业性社会组织参与养老服务业，使其在政府的引导下，逐步做专做强，实现多方共赢。

　　因此，我们将加长做强居家养老产业链，走连锁经营的产业新路，实现居家养老的品牌效应，按照“1+3+5”的格局培育居家养老产业，即：城市社区居家养老服务站设置100张以上的寄托养床位，为居家老人提供寄托养服务；建成300张床位的居家养老服务中心直属养老机构，实现居家养老和机构养老连锁经营，500个农村社区居家养老服务站。把康吉公司承担服务的居家养老服务中心办成“家政服务的知名品牌、居家养老的示范典型、社会养老的特色样板”，形成家政服务助推养老事业，养老事业促进家政服务，实现优势互补，使其成为第三产业中的“朝阳”产业。因此，将根据城市社区和农村社区居家养老服务工作的不同特点，分别部署居家养老服务工作。

　　在城市社区和重点镇街，采取新建、改建、租用等多种方法设置居家养老服务站。今年城区再建1个居家养老服务点，明年争取建成3个。到2012年底，实现城市社区和重点镇街基本建成多形式、全覆盖的居家养老服务网络。

　　在农村社区，将居家养老服务与“农村老年福利服务计划”有机结合，把农村社区“星光老年之家”培育成开展农村居家养老服务的服务平台，着力在综合性、服务性、配套型、多功能上下功夫，达到功能互补。到2015年，基本形成农村社区居家养老服务网络。

　　2、加大扶持力度，大力推进民办养老服务机构发展。

　　“十二五”期间，全市民办养老机构实施“百千万”工程。按照“百为主体、千为龙头、万为目标”的思路（100张床位以上的民办养老机构为主体、1000张以上床位的民办养老机构为龙头、全市民办养老机构床位突破10000张以为目标），通过土地划拨、建设资金补贴、公建民营、税费优惠等优惠扶持措施，积极扶持鼓励社会兴办养老服务机构；要突破养老机构用地指标的制约，整合资源，以利用闲置场所改建兴办养老机构为重点，以利用低丘缓坡新建民办养老机构为抓手，按照“增加数量、提升质量、规范管理、强化服务”的战略，实施“3+3+3”的格局培育养老机构，即：30家国办养老机构的经营模式实现转型升级，重点培育30家100张以上床位的民办养老机构，做大做强3家1000张以上床位的民办养老机构，促进养老服务机构规范有序、特色鲜明、健康发展，使老年群体能根据自己的健康状况、支付能力和服务需求，选择不同档次的服务，使老年人及其家庭能根据自己的实际情况，选择服务项目，实现高、中、低档不同服务档次的组合，让各种收入的老年人都能得到满足各自需求的养老服务，把养老机构办成“老人的开心乐园，政府的幸福工程，社会的市场产业”。

　　

　　（二）行业管理体系

　　2011年前，所有乡镇（街道）全部设立“社会化养老服务指导中心”，实施对区域内养老服务业的规划、指导和行业管理工作。市养老服务指导中心将适时出台养老服务机构标准化管理、标准化规章制度、标准化工作流程和标准化安全管理等机构养老的规范文件。同时，根据全市养老服务业的发展速度和规模，创新养老服务业社会化管理体制，适时成立“养老服务业协会”。使养老服务业协会在推行养老机构社会化、整合共享养老服务资源、行业自律、协调解决社会投诉、保险等方面发挥强劲的管理职能和组织活力，将以协会为依托，制订并实施长期战略及服务规划，努力将协会建设成为“会员共享的伙伴家园，政府信任的合作伙伴”

　　

　　（三）政策支撑体系

　　我市从2006年开始，市政府每年出台一个指导老龄事业发展的政策性文件，今年市政府根据上级文件精神和十二五老龄工作规划意见，正在起草出台支持力度更大、指导范围更广、改革措施更力的养老服务改革意见。目前正在围绕十二五期间我市养老服务业发展这个核心，积极开展未来政策、未来需求、未来服务的调研，推动养老政策的创新与发展，构建与现代公共养老服务系统相匹配的政策支持体系，使政策更具指导性、连续性和可操作性。

　　

　　（四）社会支持体系

　　设立居家养老服务社会化工作平台。建立公益性的“求助、施助”平台，积极与慈善机构、志愿者组织、学校和企事业单位共同合作，建立敬老、爱老、助老的社会支持体系；制订“养老公益性社会支持系统建设规划”，探索建立“时间银行”保障机制。同时，鼓励条件较好的养老机构打开院墙办院，扩大服务对象的半径区，增加服务对象的覆盖面，主动与社会融合，并争取社会资源的支持。

　　

　　（五）监督评价体系

　　建立健全市、乡镇（街道）、社区三级评估网络。实施对实体运营机构、服务对象、护理人员的事前、事中、事后全程评估，使服务人员始终能够“行有准则、做有方向、干有目标”，为现代型公共养老服务系统长期、健康、有序运行提供坚实的机制保证。