自1951年《劳动保险条例》始，我国的养老保险制度已经走过了60个春秋。就统筹层次而言，60年的制度变迁先后经历了全国统筹、企业统筹、县市统筹、省级统筹几个不同的发展阶段，每个阶段又有着不同的制度模式与之匹配。我国当前的养老保险制度面临着新的任务与挑战，养老保险全国统筹的呼声更是此消彼长。但是，笔者认为从解决养老保险制度所面临的现实矛盾出发，结合我国行政体制、财政体制、立法体制、干部体制的特点，现阶段养老保险统筹层次及模式的战略选择应定位为：“稳定省级统筹，促进全国调剂”。下文将就这一论题展开深入探讨。

    一、我国养老保险制度面临的突出矛盾

    目前，我国正处在经济、社会发展的高速时期，激烈的社会变革对养老保险制度的运行提出了全新的要求，也形成了严峻的挑战。此外，随着制度环境的变化，养老保险自身也表现出与现实时代诸多的不适应性。可以说，养老保险制度正处在内外矛盾的交困中。这些矛盾迫切要求提高养老保险统筹层次、优化养老保险制度模式，以适应社会进步对制度发展的新要求。养老保险面临的矛盾主要表现在以下四个方面：

    1.统筹城乡社会保障与养老保险发展不均衡的矛盾

    2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，认为我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，并且提出建设城乡经济社会发展一体化新格局的诸多政策建议。统筹城乡经济社会发展，是科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。在此，社会保障的城乡统筹发展与一体化就成为统筹城乡经济社会发展中的应有之义。

    然而，与统筹城乡经济社会发展、城乡社会保障一体化要求形成尖锐矛盾的是，我国各级、各类养老保险制度在规制与运作上的不统一。以养老保险的统筹模式为例，目前，城镇企业职工养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，而城镇居民养老保险制度和新型农村社会养老保险制度则没有社会统筹账户，仅有个人缴费账户和缴费补贴账户，这三者之间就无法实现制度融合与一体化发展。同样实行社会统筹与个人账户相结合的农民工社会养老保险制度，由于制度设计的缺陷，目前仍无法实现与城镇职工养老保险制度的衔接与并轨。即使是同为城镇企业职工养老保险制度，受地区经济发展不平衡的影响，其在缴费比例、缴费基数、待遇标准，甚至制度规定上都存在着较大的差异。此外，即使是在同一地区，养老保险诸项目在不同单位、不同性质的劳动部门之间也差异极大。养老保险制度的这些差异与全国城乡经济社会统筹发展、一体化要求形成了强烈的反差，并且制约着城乡统筹的发展进程。

    2.人口流动加剧与养老保险规制缺失的矛盾

    改革开放以来，随着我国农村生产关系的变化，农村出现了大量的剩余劳动力，他们从农村向城市的流转构成了当前人口流动的主要形式。在城市中，随着劳动用工制度的改变以及生产经营方式的多样化，也出现了广泛的人员流动。根据国家人口与计划生育委员会统计，2008年中国流动人口规模已经达到了2.01亿人。人口流动在释放积极社会效应的同时，也带来了风险与危机。对养老保险制度来说，劳动人口的流动首先对养老保险关系的转移接续形成了严峻挑战。人口流动会导致养老权益的损失，最现实的案例就是每年春节前出现的农民工“退保潮”。农民工养老保险与城镇居民养老保险、城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险之间的不衔接、不统一，直接导致了农民工的这种“退保”行为。当然，因流动而导致养老保障权益丧失的不仅有农民工，还牵涉城市之间流动的广大城镇职工。

    有鉴于此，2009年底，国务院办公厅下发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，为流动人口社 会养老保险关系转移接续提供了全新的政策依据。但是，这一转移接续暂行办法，由于模糊的文字表述和专业化的解释话语以及一些不甚合理的制度规定，并没有打消人们对这一政策的疑虑与担忧。于是，“退保潮”再现。养老保险不能顺利转移接续，伤害的不仅是参保者个人，也包括养老保险制度本身。其实，导致这一问题的主要原因是，养老保险制度的统筹层次不高以及各地养老保险制度不统一，如果能设计一个合理的养老保险统筹层次与制度模式，这一问题将迎刃而解。

    3.社会保险基金分散管理与养老保险基金安全运行、保值增值之间的矛盾

    社会保险基金已成为我国国民经济中一支重要的资金力量，在这笔巨额资金中，养老保险基金占到了近三分之一的比例。在社保基金管理方面，长期以来，由于我国社会保障统筹主要以2000多个县（市）为主（此处的“市”指县级市），这就意味着社保基金实际掌握在多达2000多个县（市）政府手中。在养老保险基金管理方面，尽管政府在2009年底宣布全国所有省（市、区）都实行了养老保险省级统筹，或者出台了养老保险省级统筹方案。但从政策执行情况来看，除几个直辖市和个别省份外，大多数省（区）采取的都是养老保险的省级调剂金模式，而不是完全的养老保险基金省级统收统支。也就是说，收缴的养老保险基金仍然大部分掌控在市级政府、县级政府等两千多个独立的行政单位手中，形成了养老保险基金管理的“碎片化”状态。

    养老保险基金的分散管理与“碎片化”状态，对基金安全运行与保值增值提出了挑战。而造成这一局面的主要原因，就是养老保险的低层次社会统筹模式。低统筹层次降低了养老保险基金抗风险的能力，也降低了养老保险制度的养老保障能力。提高统筹层次可以减少养老保险基金的风险源，资金风险几率也将大大降低，这样既可以降低管理费用，又可以降低监管难度。还可以使基金形成合力，有利于实现较大规模、较为稳健的组合投资策略，降低投资风险和经营成本，实现基金投资的保值增值。

    4.提高统筹层次的共识与统筹层面定位不一之间的矛盾

    建国初，我国实行的是养老保险金在全国各级工会之间的调剂使用制度，被称为养老保险的全国统筹。然而“文化大革命”的爆发，破坏了这种统筹机制，使社会养老保险演变为最低层次的“企业保险”。改革开放以后，我国开始重建养老保险的社会统筹制度，并逐步提高统筹层次。从发展进程来看，国家对提高养老保险统筹层次的态度是明确的，而且无论在学术界还是实务界，人们对提高养老保险统筹层次已达成共识。

    但是，对于养老保险社会统筹中“社会”层面的定位存在争议，对于社会统筹的运行模式也没有达成一致的意见，对于提高统筹层次的步骤选择更是众说纷纭。在“社会”的定位上，有人主张定位在“省”，以“省”为统筹单位；有人主张定位在“国家”，以“全国”为统筹单位。对于养老保险社会统筹的运行模式，有人主张实行调剂金制度，有人主张统收统支制，实践中的政策举措更是多种多样。在提高统筹层次的步骤上，有人主张按照县级统筹——市级统筹——省级统筹——全国统筹的步骤层层推进；有人主张跳过市级统筹，直接从县级统筹过渡到省级统筹；有人则主张从县级统筹一步过渡到全国统筹。对养老保险统筹层次及模式的讨论目前已成为一个热门话题。

    二、“稳定省级统筹，促进全国调剂”的战略缘由

    养老保险作为一项社会政策，其实施必须与我国的基本国情相符合，必须与我国的国家制度相匹配。从我国的行政体制、财政体制、立法体制以及干部体制来看，都是以省级政府为中心，开展国家的各项治理工作。养老保险制度作为整个国家治理的一部分，也必须依托和围绕这些国家体制来运行。因此，当前我国养老保险统筹层次定位在省级统筹，并积极促进全国调剂，是比较合理的战略选择。

    1.从我国的行政体制看养老保险省级统筹

    养老保险统筹层次定位在哪一级政府，这与行政体制中该级政府的行政权力与行政责任有直接的关系。首先看养老保险县级统筹，实践已经证明，这种最低级别的统筹层次虽然管理起来较为容易，但不利于养老保险基金的统筹使用，不利于改善参差不齐的养老保险待遇，也有违社会保险的公平公正性。在目前的经济水平和经济实力下，养老保险县级统筹已大大滞后，不能适应时代的要求。其次看养老保险市级统筹，从目前的行政体制来看，对市这一级政府的合法性是有质疑的，其未来的前途也不明朗。从节约行政成本、提高行政效率、减少行政层级的国际行政管理趋势来看，撤销“市”一级行政建制只是时间问题。因此，不能把养老保险社会统筹定在市一级层面。最后看养老保险全国统筹，应该说这是养老保险发展的最终形式，也只有全国统筹才能实现养老保险最高的公平公正与社会再分配功能。但是，在当前以及今后很长一段时间内，各省级行政区间的巨大经济差距将继续存在，各地对自身利益的争夺与保护将继续存在，中央政府也很难在短期内完全协调好各省级行政区的利益诉求，养老保险全国统筹困难重重。因此，目前尚不具备实行全国统筹的条件。

    由此可见，实行养老保险省级统筹符合我国行政体制的特点，经过多年的努力，也具备了实施省级统筹的各种制度条件，省级统筹作为一种现实的理性选择应予以稳定。

    2.从我国的财政体制看养老保险省级统筹

    养老保险既是一项社会政策，也是一项经济政策，对财政体制有很大的依赖性。我国财政体制的现状与发展趋势说明，省级政府将成为市级和县级政府财政的主要掌管者，正在实施中的“省直管县”的财政体制改革，使这种态势进一步明朗化。既然省级政府掌管了全省的财政大权，负责省内各市、县财政的预算与决算、收缴与拨付，那么把养老保险统筹层次定位在省级统筹也就是合情合理的选择。

    我国地方财政分配模式在建国后的很长一段时间实行的是“省管县”的财政体制，改革开放后，随着地方行政体制的改革——“地市合并、撤地为市”，地级市的行政建制从“虚”走向“实”，在“一级行政，一级财政”的背景下，地方财政分配模式也演变为“省管市、市管县”。后来的实践表明，市级政府在给县级政府下拨资金时常常会出现“市卡县”、“市刮县”等问题，从而不利于县域经济的发展。基于此，国家从2002年开始开展“省直管县”财政体制改革的试点工作。“省直管县”财政体制的核心内容是省对于收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等11个方面的财政问题直接管理到县。

    “省直管县”的财政体制既增强了县级政府的财政能力，又加强了省级政府对全省财政的调控能力，这两个层面财力的加强对养老保险社会统筹有着决定性的意义。“省直管县”财政体制有利于省、县两级政府养老保险责任的划分。这一财政体制，彻底把市级政府的财政责任与县剥离开来，在省、县之间直接传送信息、拨付资金，省财政在通盘研究全省对县级转移支付等补助扶持政策时，能更科学合理、多寡适度，切实发挥好财政分配机制的导向作用。

    3.从我国的立法体制看养老保险省级统筹

    从立法体制中对立法权限的划分来看，虽然我国的立法主体较多，但对立法成立与否起决定和批准作用的除中央立法机构外，主要还是省级立法机构。各省级立法机构可根据本省的实际情况，制定符合本省经济和社会发展的相关法律，也可以对所辖市、县制定的具有法律性质的条文、规定拥有赞成或否决的权限，最终决定该条文的有效与否。养老保险社会统筹的顺利实施与推进，离不开相关法律、法规的“保驾护航”，而哪一级政府具有推行养老保险改革与发展的立法权，对养老保险制度的完善具有重要的意义。在提高社会养老保险统筹层次的过程中，中央政府虽然制定了如《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》等法规，但这些都是宏观层面上具有指导意义的大政方针，具体的实施细则主要是由省级政府来制定的，例如《河南省城镇企业职工基本养老保险省级统筹的实施意见》等。这些地方政府颁布的规定与细则，对指导养老保险制度的改革与完善更具现实意义。

    所以说，从立法体制看，我国主要还是以省级立法机构为基础来运作的。作为养老保险社会统筹重要的制度保证来源，省级政府对养老保险的制度化运行有着特殊重要的意义，基于此，当前我国养老保险社会统筹层次定位在省级也是合理的战略选择。

    4.从我国的干部体制看养老保险省级统筹

    在我国的干部管理体制中，各地干部中的中坚力量——处级干部的任用与考核权主要在省、自治区、直辖市党委组织部的手中。省级党委组织部门直接管理着下级执行部门中大部分的领导干部，这样就提高了省级政府的权威性和执行力。当某项政策以省级政府的名义颁布，并要求地方政府严格执行时，地方政府一般都会尽力予以配合，并采取积极的措施把这一政策落到实处。因为，地方政府许多领导干部的“帽子”掌握在省级党委组织部门手中，如果他们不积极配合省级政府及其主管部门的工作，可能会导致严重的后果。而且，省级党委组织部门对干部的任免一般是以其工作态度、工作成效、群众基础等为参考依据的，对于任内工作态度消极、干不出什么政绩的干部，获得提拔与升迁的机会就少。在这种升迁渠道畅通的情况下，为了干出政绩，也为了全心全意为人民服务去争取更坚实的群众基础，下级干部一般都会努力工作，积极进取。

    养老保险省级统筹作为一项社会经济政策，其顺利实施离不开省级政府的宏观指导，更离不开地方政府各部门的大力配合与坚决执行。省级政府可以利用省级党委组织部门手中的干部任免权，去约束与激励地方政府对养老保险省级统筹政策的贯彻与实施，从而达到养老保险制度在全省范围内的标准统一，实现养老保险政策的社会效益。因此，从我国的干部管理体制来看，省级统筹是现阶段养老保险社会统筹的最佳层次。

    三、“稳定省级统筹，促进全国调剂”的制度设计

    从上文的分析可见，实行并稳定省级统筹是现阶段我国养老保险制度合理的战略选择。而要想解决全国各省之间养老保险负担畸轻畸重、养老保险待遇参差不齐的现实问题，在全国统筹尚难以实现的情况下，还必须积极推进养老保险基金的全国调剂金制度。这一调剂金制度不仅能在一定程度上缓减全国养老保险制度的不公平，而且能为将来更高层次的全国统筹打下坚实的基础。因此，可以从如下两方面——“稳定省级统筹，促进全国调剂”——对养老保险的发展战略进行制度设计。

    1.稳定省级统筹的制度设计

    依据2007年劳动和社会保障部《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》要求，省级统筹的标准要达到“六统一”，即统一基本养老保险制度，统一基本养老保险缴费，统一基本养老保险待遇，统一基本养老保险基金使用，统一省级基金预算，统一基本养老保险业务规程。针对已有省级统筹方案的制度缺陷，有必要从养老保险基金的筹集管理、养老保险业务的行政管理、养老保险的信息化管理等三个方面重新进行制度设计，努力构建一个既符合各地经济发展水平，又兼顾各方利益诉求，能全面体现养老保险统筹效能的省级统筹制度方案。

    第一，养老保险基金的业务管理。养老保险基金的业务管理，主要包括预算管理、收支管理、运营以及结余管理等四个方面。在养老保险基金的预算管理中，首先是预算方案的编制，要明确其责任主体为省级养老保险经办机构；其次在预算方案中，要把养老保险基金调剂数额与预算的完成情况紧密挂钩。在预算方案编制完成后，必须经由省级政府批准后下达给各地市政府，以此权威性来确保预算的严格执行，把养老保险基金的全部管理权收归省级政府。在养老保险基金的收支管理中，可以集合统收统支和差额结算的优点，在基金收支管理形式上采取“统收统支”模式，即各地征缴的养老保险费全部上解到省级财政专户，形成省级统筹的养老保险基金；在基金支出时按实申报逐级审核无误后由省财政直接下拨。在基金超支解决形式上采取“差额结算”模式，对超支部分实行按比例分级负担，但负担比例不设定固定值，而是根据各地经济发展水平和财政财力状况分档，按类、有所侧重地确定负担比例。在养老保险基金的运营管理中，应首先对统筹基金和个人账户基金实行“分账管理”；其次在投资工具的选择上，应采取一种多元组合的投资方式。在结余基金的管理上，对实行省级统筹之前各地积累的养老保险基金，可以采取“既往不咎”的原则，允许这部分基金全部留存地方政府，由地方所有不用上缴省级财政专户；对实行省级统筹之后的养老保险基金，则遵循上述“全额上缴”的做法，统一制度、统一管理、统一调剂，严格按照省级统筹的要求，执行统一的养老保险基金政策。

    第二，养老保险业务的行政管理。养老保险业务的行政管理是确保省级统筹正常运行的重要组织保证，具体包括经办机构管理和内控管理两部分。在经办机构管理方面，应实行养老保险经办机构的垂直管理。各省建立统一经办程序、统一实施标准、实现养老保险基金省级统收统支的养老保险垂直经办机制，即设置全省统一的养老保险经办机构，实行省与地市两级管理，其中省级以下的养老保险经办机构均为派出机构，市、县养老保险经办机构直接对省经办机构负责，实行省级养老保险经办机构在人、财、事方面对下级养老保险经办机构的完全垂直管理。此外，遵循事权与财权相统一的原则，各级养老保险经办机构的一切费用也应由省级财政统一负责。虽然各级养老保险经办机构的人事权和财政权都收归省里，但并不意味着地方政府就不再承担任何养老保险责任。省政府应和各市、县政府签订具有一定强制性的养老保险协议，对地方政府养老保险的工作业绩进行分明的奖励与惩罚，以调动地方政府的工作积极性。养老保险业务中的内部控制是指各级社会养老保险机构对系统内部职能部门及其工作人员从事养老保险管理服务工作及业务行为进行规范、监控和评价的方法、程序、措施的总称。在养老保险业务的内控管理方面，应当改变过去重外部控制而轻内部控制的做法，在养老保险的组织机构、业务运行、基金财务、技术信息方面实行严格的内部控制。

    第三，养老保险的信息化管理。养老保险信息化建设是“金保工程”的一项重要内容，没有全省养老保险信息的共建、共享，没有全省养老保险信息建设的完善、统一，就很难在全省范围内推行“六统一”的养老保险制度，省级统筹的进程也会更加遥远与漫长。养老保险信息化建设包含多个方面的组织实施与政策举措。首先，加强信息化机构的组织与建设。争取实现各级养老保险经办机构和涉及养老保险业务的相关部门，在养老保险统计数据、经济参数上的共享；实现养老保险信息网络以及其他有关养老保险信息基础设施的共享；实现养老保险信息化人才的交流使用与互补，做到人才方面的共享。其次，设计合理的业务程序适应网上办公。网上办公必然要求有一个规范、明晰、流畅的业务程序和科学、合理的管理方式，在此，信息系统在养老保险业务规范运行中就有着重要的意义。最后，加强养老保险信息化的人才建设。鉴于目前养老保险从业人员素质参差不齐，计算机操作水平高低不一的情况，应加强这方面的资金投入，提高养老保险信息系统的“软实力”。

    2.促进全国调剂的制度设计

    养老保险制度变迁中的路径依赖与当代中国的政治、经济现状，决定了目前实行养老保险全国统筹还是不现实的，我们只能采取一种更为灵活、实际的养老保险基金全国调剂制度，再辅之以完备的省级统筹，这样才能实现养老保险社会统筹的效果。

    第一，统筹基金与个人账户基金的剥离。养老保险基金全国调剂首先要求我们对其资金来源有个清晰的认识，笔者认为全国统筹基金仅指单位缴纳所形成的社会统筹养老金，而不包括职工个人缴纳的个人账户养老金。因为单位缴费形成的养老保险统筹基金（基础养老金），由于实行的是现收现付制，且政府对支付缺口予以补贴，所以这种体现代际间养老保险风险分担的统筹基金，可以由政府牵头在全国范围内统筹、调剂使用，以均衡全国各地参差不齐的养老保险待遇和“凹凸不平”的养老保险现状。但是，由职工个人缴费以及这些保险费运营收入形成的个人账户养老金，采取的是完全积累制的运行模式，属于纯粹的私人产品，不体现任何互济功能，也不涉及统筹层次问题。在明确了上述概念后，为有效实施养老保险统筹基金的全国调剂，就应该在基金的管理上首先实行分账管理。

    第二，养老保险全国调剂金的筹集。在全国调剂金的筹集过程中，同样存在资金上解困难的问题。因此，在具体的方案设计中，首先应实行养老保险基金收入预算。由中央养老保险经办机构根据各省级行政区养老保险的缴费工资、参保人数、历年养老保险基金的收支情况、老龄化的程度与趋势、经济实力等指标，计算出各地养老保险基金的收入情况与所应上解养老保险基金的合适比例。其次，设计一个严格的基金上解程序，以确保上解工作的顺利实施。在具体的工作中，中央养老保险管理机构在每年年初向各省级养老保险经办机构下达养老保险基金上解预算，要求其以月为周期，按时足额地把应上解的养老保险基金，存入给定的全国养老保险调剂基金专用账户，不得拖欠与少缴，鼓励各地超预算上解养老保险基金。中央每年年底可根据各地上解养老保险金的态度、数额、时效等指标，进行相应的惩罚与奖励。各省级政府上解中央的养老保险基金形成养老保险全国调剂金，这部分基金的管理权属于中央养老保险行政管理机构，但可以授权中央养老保险经办机构具体运营。

    第三，养老保险全国调剂金的支付。在养老保险全国调剂金的支付中，应考量如下几个要素，以确定各省调剂金的具体数额。一是综合衡量各地养老保险的参保人数、养老保险的覆盖率、养老保险的待遇水平以及总体经济实力，对于那些养老金待遇和地区经济发展水平均较低，且抚养比较高的地方，中央应划出较多养老保险调剂金，以缓解这些地方的养老金支付压力。二是考虑各地完成上解养老保险基金预算的情况，对于完成基金预算情况较好，对养老保险全国调剂金贡献大的地方，在调剂金下拨时应体现一定的激励功能，以调动这些地方上解养老保险基金的积极性。三是把中央补贴与调剂金的下拨联系起来，在调剂金下拨时考虑中央对地方的养老保险财政补贴数额，避免出现不合理的“集中效应”，造成新的不公平。此外，养老保险全国调剂金的支付还应包括一个重要项目，就是做实个人账户的资金。因为前些年实施的养老金计发办法的改革，使社会统筹基金“亏欠”了个人账户太多的资金。因此，国家必须拿出一部分养老保险全国调剂金，视各地个人账户“空账”的规模予以必要的补贴。这是新制度对旧制度的“还账”，具有一定的合理性。
（来源：人民网）