为积极有效应对人口老龄化的挑战，加快发展养老服务业，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，促进经济社会协调发展，根据国家和省政府的要求，结合我省实际，制定本规划。
一、规划背景 （一）现状和问题
截止2009年底，全省60岁以上老年人口524万，占总人口的13.7%，高于全国平均水平。我省人口老龄化呈现人口基数大、增长速度快、高龄化趋势明显、空巢老人日益增多、未富先老等特点，特别是我省属于高寒地区，心脑血管病、风湿病、呼吸系统疾病属多发性疾病，造成失能半失能老人多。据预测，未来几年， 60岁以上老年人口每年增长率2.2%，到2015年底，全省老年人口将达到596万，老龄化水平将达到18.1%。随着人口老龄化进程的加快，老年人的养老问题成为亟待解决的社会问题。
当前，养老服务面临的突出问题：一是养老床位严重不足。据统计，全省城乡公办和民办养老机构的养老床位仅占老年人总数的1.7%左右，与5-7%的实际需求有很大的差距。不仅如此，多数民办机构设施条件较为落后。二是居家养老的基础地位尚未确立。基于国情省情以及深重的传统家庭观念，90%以上的老年人愿意居家养老。目前我省因经济社会发展滞后、思想观念不够解放等多方面原因，居家养老服务工作处于起步阶段，管理服务网络尚未建立，基础地位更未确立。三是社区为老服务设施缺乏。老年人社区活动中心、场所与老年人的实际需求有很大距离。四是为老服务人员少，专业化程度低，服务体系和服务网络不健全。五是养老服务布局不尽合理，亟需针对中低收入失能和空巢老年人，加快基本养老服务体系建设。此外，我省处于寒温带这一特殊的地理位置及寒冷的气候条件，使老年人心脑血管等疾病易发多发，失能半失能老人明显多于南方等其他地方，给老龄工作带来了诸多不利影响。
（二）机遇与条件
在认识到养老服务面临的困难和压力的同时，也要看到面临的机遇和有利条件：一是我省经济社会发展形势向好，振兴东北老工业基地战略的有效实施，使我省经济快速发展，社会稳定进步，为社会福利事业从救助型向福利性、补缺型向普惠型发展，建立与人口老龄化相适应、与经济发展水平相适应、与我省实际相符合的老年福利制度创造了良好的条件和基础。二是人口老龄化的严峻形势已得到各级党委政府的高度重视，养老服务事业已摆上了重要日程，纳入了总体规划。这为养老服务业的发展提供了领导和组织保障。三是构建和谐社会的全面深入推进，为养老服务的快速发展提供了强大动力。构建和谐社会，推进龙江和谐建设，是我国与我省社会发展的重要目标。随着和谐社会的大力推进，社会建设的加大投入和快速发展，养老服务发展必将迎来明媚的春天，进入快速发展的新阶段。四是国家扩大内需、加快发展、更加重视民生的重大政策调整，为加快老年福利服务设施建设，提高老年人福利服务水平提供了重要的战略机遇。我国人口负担在“十二五”时期处于历史低位，也正是应对人口老龄化的最佳时期。
综上分析，我省养老服务业既面临严峻挑战，也面临着机遇。可谓困难与希望同在，挑战与机遇并存。因此，需要我们认真把握好机遇和有利条件，勇于和善于应对挑战和困难。
二、指导思想与基本原则 （一）指导思想
“十二五”期间社会养老服务体系建设的指导思想是，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“以民为本、为民服务、为民解困”的民政工作宗旨，以建设居家养老为基础、社区服务为依托，机构养老为支撑的养老服务体系为目标，健全政府主导、民政主管、社会参与、中介组织运营的管理体制和运行机制，推进投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务理念人性化、城乡发展一体化、服务队伍专业化与志愿者相结合，努力实现养老服务由救助型向福利型、补缺型向普惠性的重大转型与快速发展，建立与我省人口老龄化形势和经济社会发展水平相适应的养老服务体系。
（二）基本原则
1、融入大局，创新发展。主动把养老服务事业纳入到经济社会发展大局和民政工作全局当中谋划设计，要解放思想，更新观念，深化改革创新，创新工作思路、管理体制、运营机制和工作措施，推进养老服务事业快速健康协调发展，更好地服务于经济社会发展的大局。
2、政府主导、社会参与。各级政府作为养老服务业的主导者，要充分发挥投资主渠道作用。同时，针对政府投入不足与人民群众日益增长需求的供需矛盾，充分调动社会力量积极参与，通过政策扶持和资金支持，引导、鼓励社会力量投资发展养老服务业。实现政府调控机制与社会协调机制互联、政府管理力量与社会调节力量互动。
3、立足家庭、发展机构。发展养老服务事业，必须坚持居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑的思路和原则。要立足居家养老，发展机构养老，居家、社区、机构密切配合，协调互动，缺一不可，共同推动养老服务事业健康快速发展。
4、城乡统筹，协调发展。深入落实科学发展观关于“统筹城乡发展”的要求，将农村养老服务事业发展纳入养老事业发展总体规划，并加大投入、加快发展，尽快改变城乡二元结构状态，实现城乡养老服务均衡发展，建立布局合理、结构优化的城乡养老服务发展格局。
5、统筹兼顾，突出重点。全面推进养老服务事业各方面快速发展的同时，根据当前养老服务发展的迫切需要，注重保障基本，注意突出“三无、五保”、低保低收入老人和失能半失能、空巢、高龄老人等老年人中的弱势群体和困难群体，加强工作规划，加大投入力度，加大推进力度。
6、依法管理，规范服务。针对养老服务事业加快发展的实际情况，要提高依法行政水平，依法加强对其的管理特别是民办老年福利机构的管理。同时，要把“强化服务”放在突出位置，寓管理于服务之中，不断提高服务质量和水准，提升服务档次。
三、建设目标和建设任务 （一）建设目标
“十二五”期间，我省社会养老服务体系建设的总体目标是：初步形成设施适用、制度完善、组织健全、运营良好、服务优良、监管到位，逐步实现基本养老服务的法制化、社会化、专业化、标准化和信息化的发展格局。具体目标是：
——机构养老供需矛盾进一步缓解。城市养老机构床位数达到老年人口总数的3%，农村五保对象集中供养能力达到70%。
——民办养老机构加快发展。“公建民营”、“民办公助”等多种形式的民办养老机构床位数达到养老床位总数的70%以上，发挥机构养老的积极作用。
——居家养老服务全面开展。城市社区实现全覆盖，农村三分之一以上社区开展居家养老服务。
——制度体系逐步完善。建立起三无和五保老人政府供养、政府购买服务、高龄津贴、民办公助、失能半失能及贫困老人服务补贴与护理补贴等制度体系。
——管理政策更加健全。养老服务行业准入、政府补助民办养老机构建设等政策更加完善，规范运行。
——养老服务队伍建设明显加强。初步建立专业化与志愿者相结合的养老服务队伍。新增养老服务就业岗位20-30万个。
——初步形成新型养老服务业态。发展养老服务业壮大第三产业，加快转变经济发展方式，实现经济社会更好更快发展。
（二）建设任务
“十二五”期间养老服务体系建设的任务是：加强基础设施建设、保障制度建设、人才队伍建设和技术能力建设。
1、推进居家养老、社区养老服务设施建设
居家和社区养老服务是社会养老服务体系建设的基础。一是大力推进居家养老服务。居家养老以日托照顾、上门服务、定点服务和巡回服务为主要方式，依托城市社区服务信息载体，在社区普遍建立数字网络服务系统、养老服务热线、紧急救援系统，建设便捷有效的养老服务信息平台。建立县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级社区居家养老服务设施和网络，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健和精神慰藉等服务。二是着力完善社区养老服务。在城市，社区养老服务按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、星光老年之家等社区养老服务设施。在农村，依托农村社区服务平台，以区域性中心敬老院为补充，在确保五保户等福利对象供养的基础上，保障低保老人、生活困难老人、高龄和重度残疾老人和“空巢”老人提供日间托养、配餐等社会化服务。
2、加强养老机构服务设施建设，推进民办养老机构快速发展
加快养老机构基础设施建设步伐，发挥养老服务重要保障作用。一是加强供养型和护养型、医护型养老机构建设。“十二五”期间，公办养老机构建设的重点是以收养“三无”、“五保”、低收入和失能老年人为主的供养型和护养型养老机构。县级以上城市至少建有1所以养老服务为主的综合性社会福利机构，地级以上城市至少建1所为失能失智老年人提供长期护理服务的专业性护养机构；农村完成以县敬老中心为指导、示范、辐射，区域中心院为基础，五保家园和社会办院为补充的五保供养服务格局，在全面满足农村五保对象集中供养需求的同时，适度向农村低保老人，生活困难的失能和半失能老人提供养老服务，形成设施齐全、功能完备、服务规范的老年人长期照料网络。二是打造示范性养老机构。地级以上城市可根据当地实际，建设1所集生活照料、医疗康复、老年大学、认证培训、文体娱乐等多种功能于一体，能够辐射周边地区，具有示范作用的大型综合性养老机构。三是积极发展民办养老机构。通过资金补贴、政策优惠、舆论引导、市场运作等多项措施推动民办养老机构建设，保障民办养老机构快速、健康发展。
3、加强老年人社会福利制度建设
加快推进老年人社会福利制度建设步伐，保障基本养老服务惠及城乡老年人。一是完善政府供养制度。对于城市“三无”、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并完善自然增长机制。二是推进高龄补贴制度。2010年，我省建立了为全省80周岁至89周岁的低保、低收入家庭老年人以及90周岁以上所有老年人每人每月发放100元高龄生活津贴的制度。“十二五”期间，逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，建立与全省国民经济和社会发展整体水平相适应的动态调整机制。三是建立养老服务补贴制度。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务，提供支持。四是建立养老护理津贴制度。针对我省失能老年人数量逐年增加，护理需求迫切的实际，推动建立失能老年人护理津贴制度，根据老年人的不同的失能状况，给予不同的护理津贴，提高他们的生活水平和质量。
4、加强法制化、标准化、信息化和专业化建设
从推动社会养老服务体系健康发展的高度，切实加强养老服务的法制化、标准化、信息化和专业化建设。一是完善法规和规章。按照2006年国办转发的《关于加快发展养老服务业的意见》要求，研究制定养老服务的地方法规、规章和规范性文件，建立公开、平等规范的准入、监管、退出机制，配套完善相关制度措施，将各类养老机构纳入监管范围。为养老服务事业发展提供制度保证。二是加强标准化建设。建立养老服务标准化体系。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监测、服务产品等标准。制定失能老年人评估标准，为失能老年人提供适的养老服务提供依据。三是加快信息化建设。依托现代技术手段，建立起统一的养老服务信息系统，掌握养老服务的基本底数和发展动态，为政府采集行业信息、公众接受养老服务、行业规范化发展提供信息支持。四是加强专业化建设。建立养老服务专业化管理机构，由专业机构负责对养老机构院长岗前培训或委托专业机构管理大型养老机构的办法，逐步实现养老服务管理的专业化；加强对养老护理员专业培训，在高等院校和中等职业技术学校增设养老服务相关专业和课程，加大培训力度，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员，尽快实现养老服务专业化。争取在养老服务领域率先培养和使用一批高素质的社会工作者。大力开展养老服务志愿服务活动，逐步实现志愿活动的制度化、规范化、常态化。
5、积极发展现代老年产业
鼓励企业根据老年人生理特点、精神文化和营养需求，开发、生产和经营老年产品；发展老年旅游、服装、教育和文化市场，丰富老年人的文化娱乐生活；支持老年康复辅具、护理用品、自助设备等老年用品的科技创新和研发；鼓励中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。
四、重大建设项目 1、社区养老服务中心建设项目
到2015年，全省3050个城市社区50%（1525个）要建有1所建筑面积300平方米（使用面积200平方米）以上的达标日间照料中心， 2010年底，达标的日间照料中心（城市社区面积达500平方米）有141个，“十二五”规划期间，全省要在1384个社区建设达标的日间照料中心，设立床位13840张，新增建筑面积41.52万平方米。
2、机构养老服务设施建设及改造项目
城市失能老人爱心护理院建设项目。2010年全省60岁以上老年人中失能老年人占7.7%、为40.35万人，半失能老年人占8.1%、为42.44万人。“十二五”期间，在市（地）一级（农垦、森工总局除外）建立失能老人爱心护理院，共计13家爱心护理院，平均每院床位300张，总计3900张床位，每张床建筑面积35平方米，总建筑面积总计13.65万平方米。
国办城镇综合性养老机构建设项目。“十二五”期间，按照城镇养老服务机构的床位数计划达到老年人口的30‰目标，在县级以上行政区域建设以养老服务为重点的国办综合性社会福利机构100个，每个机构床位数200张，新增床位2万张，每张床位建筑面积按35平方米计算，总建筑面积70万平方米。
黑龙江省荣誉军人康复医院新建项目。为缓解我省荣誉军人康复医院床位紧张的局面，满足一至四级残疾军人的集中供养需求，在哈尔滨市利民经济技术开发区建黑龙江省荣誉军人康复医院，总占地面积3.45万平方米，总建筑面积2.23万平方米。
黑龙江省复员退伍军人光荣院改扩建项目。为满足全省近2万名抗日战争、解放战争时期“老功臣”的养老需求和解决近5万名在乡抗美援朝中的“老功臣”的养老问题，“十二五”期间，扩建黑龙江省肇州光荣院“老战士之家”综合楼，扩建面积1.4万平方米，床位400张；改扩建黑龙江省复员退伍军人方正光荣院，建筑面积2.8万平方米，床位800张，总床位1200张。
县级农村中心敬老院建设工程。我省“十一五”期间共有县级中心敬老院102所，“十二五”期间每个含农业人口县（市、区）要建一所符合标准的县级中心敬老院，发挥示范、带动、引领作用。全省还需建设县级中心敬老院44所，平均每个中心敬老院按200张床位标准，可新增床位8800张，按照每张床位建筑面积35平方米，总建筑面积30.8万平方米。
区域性农村敬老院改造工程。区域性中心敬老院是指整合后，辐射周边几个乡镇的敬老院，主要满足区域内五保对象（向农村低保老人和生活困难的失能、半失能老人提供服务）集中供养的需求，并发挥对居家养老和其他困难群众的援助作用。为完成供养能力达到70%的工作目标，按照区域性、效益型、功能化的原则，“十二五”期间需建成200所区域性中心敬老院，平均每院床位100张，新增加床位2万张，按每张床位建筑面积35平方米，总建筑面积70万平方米。
村级五保家园建设工程。“十二五”期间，为提高分散供养五保对象的管理和服务水平，结合泥草危房改造工程，在全省1014个交通便捷、村民居住相对集中的村，建设1014个五保家园，每个五保家园10户左右，共建设10000户，改善散居有劳动能力的五保对象居住条件。每户建筑面积50平方米（一户一间居室一间厨房，每个居室面积不少于15平方米），总建筑面积50万平方米。
五、保障措施 （一）创新思想理念，加强组织领导。要以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导，进一步解放思想，创新观念，以改革的思路、发展的观点谋划养老服务事业的发展。要尽快成立由发改委、民政厅牵头，有老龄办等有关部门参加的工作领导小组，指定专门人员，明确责任分工。各部门要密切配合，相互支持、形成合力，切实做到责任到位，措施到位，投入到位，管理到位。要将基本养老服务体系建设列入到各级政府经济社会发展的总体目标和各级党委政府主要领导工作实绩的主要考核内容，纳入当地经济社会发展规划、城市建设规划、土地利用规划，确保工作目标的实现。同时，加大宣传力度，营造全社会关心支持基本养老服务体系建设的氛围，大力动员和引导社会力量积极参与。
（二）加大扶持力度，落实扶持政策。鼓励企事业单位和个人新建或利用闲置的房屋资产兴办养老服务机构，特别提倡医院、大学提供技术和师资力量、场所，兴办失能老人院和老年大学等，达到资源共享。政府要实施用地优惠，减免税收、各种行政、事业性收费，减免电力、水务、电信等部门营运性收费政策；鼓励大型非营利机构以输出管理团队、统一品牌标识和服务标准、开展服务指导和人员培训等方式进行跨地区养老服务设施运营；对营利性养老服务机构，积极引导其向产业化、市场化方向发展，鼓励大型服务企业兼并、控股中小型养老服务企业，形成具有一定规模的养老服务企业集团和品牌。制定和实施政府对民办养老机构的资金补贴政策、公建（公办）民营政策。要做好各类养老机构的登记服务管理工作。完善政府供养制度、高龄老人津贴制度，建立经济困难老人的服务补贴制度、失能老人的护理津贴制度等。
（三）拓宽融资渠道，加强监督管理。养老服务体系建设需要大量的资金投入和资源整合，各级政府是养老服务体系建设的投入主体，要把公办养老机构建设资金、社会办养老机构补贴资金、老年人各项补贴资金纳入各级政府财政预算，使财政收入有适当的比例用于养老服务业。“十二五”期间（五年）各级政府共需投入46亿元，其中争取中央投入15亿元（含中央福彩公益金10亿元）；省级投入11.25亿元（省级福彩公益金9亿元；省级投入2.25亿元，即每年在财政补贴敬老院改造资金1500万元的基础上再争取投入3000万元，每年投入4500万元，5年共投入2.25亿元）；地方投入19.75亿元（含地方福彩公益金11亿元）。要采用多种方式筹集养老服务业发展所需的资金。广泛动员社会力量，多渠道、多形式吸纳慈善资金、捐赠资金等社会资源投入养老服务。鼓励企事业单位集资合资新建改建养老服务机构，组织有条件的个人采取集资方式兴建老年公寓。
由工作领导小组负责对实施的项目进行管理和监督，跟踪项目实施情况，按要求提交项目实施进度报告和最终总结报告，出现问题要及时上报沟通。要加强项目工程质量的监管，确保每个新建和改造项目都成为建筑品质优良的工程；要建立项目基建财务管理制度，确保项目投资能够专款专用，不被截留、挤占、挪用，杜绝不合理开支，以保障政府投资的安全和高效。此外，由于基本养老服务体系建设形式和所有制成份多种多样，因此还要建立健全项目中的国有资产管理制度，严防国有资产流失。
（四）完善标准规范，推进行业自律。要加强制度建设，逐步完善老年护理服务机构质量标准和监管制度。在参照执行《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》等规章制度的基础上，加快研究制定养老设施建设标准、老年护理服务标准、入住老人甄别标准、养老设施管理制度、机构运营管理制度等服务标准，规范基本养老服务体系的建设和运行。构建服务质量监控体系，加强行业指导和行业自律，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，对养老服务机构的财政性补助资金使用、养老服务技能和质量、入住对象的资格审核等方面开展评估、评审，确保基本养老服务体系的公益性质和服务质量。
（五）加快人才培养，建设专业队伍。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的人才培养方案和制度保障，通过各种形式培训养老服务管理和服务人才，不断提高养老服务工作队伍的职业道德、服务意识和业务水平。建议有关大专院校开设管理和护理专业，委托职业学校、技校增设养老护理专业,培养养老服务专业人员，组织相关机构和大中专学校开展短期培训班,抓好在职人员职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，特别是养老服务管理、护理专业知识和技能的培训，逐步提高养老服务队伍的专业化水平。规范从业人员的准入标准，实行上岗资格认证制度，不断优化养老服务人员队伍的结构。在养老服务领域设置开发社会工作岗位，支持从业人员参加助理社会工作师、社会工作师职业水平考试；引进专业社会工作者和高等院校社工专业毕业生，研究专业社会工作者介入社会福利服务的办法和具体措施，提高服务的专业化水平。要继续组织壮大各种类型的志愿者服务队伍，广泛动员社会力量，开展和深化志愿服务活动，促进志愿者服务的经常化与制度化。
