世界人口正在加速老龄化。联合国规定65岁以上老年人人口占社会总人口的7%，60岁以上人口占总人口的10%，即进入老龄化社会。目前，世界上所有发达国家都已经进入老龄社会，许多发展中国家正在或即将进入老龄社会。 

1999年，中国也进入了老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。中国是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的1/5。中国的人口老龄化不仅是中国自身的问题，而且关系到全球人口老龄化的进程，备受世界关注。国家统计局2010年2月25日发布的《2009年国民经济和社会发展统计公报》显示：2009年全国总人口133474万人，60岁及以上16714万人，占总人口的12.5%，比2008年提高0.5个百分点。其中65岁及以上11309万人，占8.5%，比2008年提高0.2个百分点。老龄人口的增长量和增长速度逐年上升。据联合国预测，1990-2020年世界老龄人口平均年增速度为2.5%，同期我国老龄人口的递增速度为3.3%，世界老龄人口占总人口的比重从1995年的6.6%上升至2020年9.3%，同期我国由6.1%上升至11.5%，无论从增长速度和比重都超过了世界老龄化的程度，到2020年我国65岁以上老龄人口将达1.67亿人，约占全世界老龄人口6.98亿人的24%，全世界每四个老年人中就有一个是中国人。 

根据全国老龄办发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，从2001年到2100年，我国人口老龄化发展趋势将经历快速老龄化、加速老龄化和稳定的重度老龄化三个阶段，21世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会。人口老龄化在经济尚不发达的情况下迅速到来，如何处理好日益突出的、数量庞大的老年人群体的亲情权益保障问题，关系到千家万户，关系到国计民生和改革发展稳定的大局。这样的现实为我们提出了一个问题，如何在保障老年人正常生活的同时，通过法律维护老年人的合法权益不受侵害。 

 

一、我国老年人权益保护法律体系的发展 

新中国成立后，国家制定了大量的有关保护老年人口的法律法规，还有党中央和国务院为离退休人员制定的享有各种待遇的政策文件，为老年法律体系的形成打下了基础。从1951年2月6日国务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例草案》以来，经历了创立、破坏、恢复、改革四个阶段，标志性、里程碑性的法律文件有三个：1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1995年《关于深化企业职工养老保险制度的决定》，1997年《关于深化企业职工养老保险制度的决定》。由全国人大颁布的法律只有一部，即1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》，这是我国历史上第一部专门保护老年人特殊权益的法律，该法的制定符合中国当时的实际，不仅体现了中国的国情又保持了中国的传统。除此以外其他法律都出自国务院和地方政府制定的行政法规和地方性法规。

 

《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《老年人权益保障法》)颁布10余年来，在依法保障老年人合法权益，发展老年事业，弘扬中华民族敬老、爱老的传统美德方面都起到了积极的促进作用。但由于历史的原因和受经济、社会条件制约和认识水平的影响，老年人权益保护法律法规建设还存在滞后、内容笼统、条文粗疏、可操作性差等基础性的缺陷。 

(一)立法指导思想滞后，难以实现。《老年人权益保障法》的颁布实施，无疑是社会主义民主法制建设的一大进步，但多年来我国经济社会发生了巨大变革，老年人权益保障工作的法律依据逐渐不能适用于现实工作中出现的新问题，许多条款无法执行，立法目标难以实现。如目前根据我国《老年人权益保障法》第10条规定，"老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人"。第11条规定，"赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要"。"赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人"。第12条规定，"赡养人对患病的老年人应当提供医疗费用和护理"。第13条规定，"赡养人应当妥善安排老年人的住房……"以及第15条规定，"赡养人不履行赡养义务，老年人有要求赡养人付给赡养费的权利"。上述这些规定无一不体现了我国传统的家庭养老模式，这种养老模式从根源上讲是"养儿防老"在法律上的体现和反映。但我国计划生育长期推行"一对夫妇只生一个孩子"，这就要求人们必须抛弃"多子多福"、"养儿防老"的传统的落后观念。因此，在立法精神上，两者是相互矛盾的；从实践上来看，如果老年人口主要依靠家庭照顾，就意味着平均一个成年的独生子女要照顾两个老年人口，对大部分家庭来说构成了严重的负担，势必影响司法效果。根据我国现在的国情和社会发展需要，政府也应承担起相应的责任。 

(二)与其他部门法衔接不畅。我国现有保护老年人口特殊权益的立法，除《老年人权益保障法》外，多散见于其他部门法律法规之中，尚未形成完整完备的法律法规，缺乏完整性。我国的宪法、民法、婚姻法、刑法、诉讼法以及各种地方性法规对老年人口特殊权益保护的法律规定都有所体现。但这种散见式立法对保护老年人口特殊权益是极其不利，而且这些法律法规都是在人口老龄化现象不够严重、物质条件不很充分的情况下先后颁布并实施的，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，政治、经济和社会生活领域都发生了很多重大变化，出现了许多新情况、新问题，导致这些法律法规在保障老年人口特殊权益方面日渐显露其局限性。 

(三)老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足。如我国刑法规定把子女拒绝抚养老人且情节恶劣的行为定为遗弃罪，把虐待家庭成员的行为定为虐待罪，且规定虐待罪须告诉才处理，而遗弃罪不须本人告诉可由检察机关起诉。这就意味着只有在遗弃情节达到刑法规定的恶劣程度时，有关机关才会主动出面干预；如果情节轻微，有关机关不会主动干预。这种规定不利于保护老年人。在对企业、单位侵害老年人权益上就更为宽松了，《老年人权益保障法》第44条规定，"不履行保护老年人合法权益职责的部门或者组织，其上级主管部门应当给予批评教育，责令改正"。 

指导性条款过多，强制性条款和指导性条款划分不够明确，内容不够具体全面，使得这些法律法规的可操作性较低，司法机关在维护老年人口合法权益的维护问题时难以做到有法可依。 

因此，从整体上讲我国的《老年人权益保障法》从立法指导思想到它与其他法律、法规当中有关保护老年人权益的规定的关系问题以及实践执行效力方面，现行的老年人权益保障法都没有明确，使得《老年人权益保障法》的可操作性较低。

 

三、解决途径 

我国《老年人权益保障法》自身立法上的一些缺陷，导致其在现实生活中并不能有效地保障老年人口享有的特殊权益，在老年人口特殊权益保护法律体系中地位不突出。中国已经步入老龄化社会，未富先老的格局已经形成。如何应对老年社会中的社会问题，如何落实老年人实然权利与应然权利，都需要《老年人权益保障法》面向新的社会现实作出调整：使老年人的权利具体化，法律更加具有操作性，已经规定的内容更加充实、具体，尚未规定的内容能够纳入该法的调整。 

《老年人权益保障法》是依据宪法而制定的，是宪法中保护老年人口特殊权益精神的具体体现，同时它又是一部维护老年人口特殊权益的专门法律，理应成为老年人口维护自身特殊权益最直接最有效的工具。在司法实践中，它应当和其他部门法一样，具备法律的基本属性：一是法律强制性，任何组织和个人都必须贯彻执行；二是法律权威性，有关部门的法规条例政策，不得与之相抵触；三是法律稳定性，不因少数人的意志变化或领导成员的更替而改变；四是法律实践性，有关部门都要依据《老年人权益保障法》规定的原则，完善职能，确保《老年人权益保障法》的贯彻执行。① 

立法中要明确政府对老年人权益保护的责任。各级政府要逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，保证足够资金的投入，这些都要以责任的形式在立法中予以体现。没有义务，没有法律责任，法律就如同虚设。只有当法律作出明确的规定，在老年人的权益得不到保障时，可以据法向司法机关起诉，司法机关也能做到有法可依。 

依法保障老年人权益还要结合中国的国情。虽然改革开放以来城市化进程加快，但我国二元社会结构将长期存在，拥有9亿农民的中国社会在架构任何社会制度时都不得不考量这一现实国情。目前《老年人权益保障法》相关规定并没有针对城乡二元结构背景下的中国国情，而是以抽象意义上的老年人代之。因此，对于农村老年人权益应当专章特别规定，针对农村老年人的实际，制定出符合农村老年人权益的法律规范，才能在实践中有的放矢。如农村的养老问题应当尽快启动农村低保制度，逐步完善农村"五保"制度，将其纳入到《老年人权益保障法》的范畴。

 

(二)加强司法保障与普法宣传 

在司法实践中，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行"优先立案、优先审理、优先执行"的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行"回访制度"。在基层法院，可以考虑设立老年法庭，在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。②因此，"建议在全国法院设置老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，保证此类弱势群体的案件及时得到审理"。③ 

《老年人权益保障法》规定的老年人的物质和精神上的养老问题，主要依靠家庭的内容，在立法上、实际运作上都有欠缺的地方。老年人在维护自身权益方面也存在很多误区。老年人由于生理机体的衰老，抗病能力减弱，收入相对匮乏，是典型的社会弱势群体，其合法权益被家庭成员侵害的案例屡见不鲜。歧视、遗弃、虐待、有能力而拒不赡养老年人，侵占老年人房产，干涉老年人婚姻的事件时有发生。再加上多数老人因文化水平不高，法律意识不强，对自身合法权益了解不足，当他们的权益受到侵害时，在提起诉讼的过程中往往力不从心，明显处于劣势地位。因此，加大《老年人权益保障法》等相关法律的宣传和普及法律知识的工作就显得非常必要。只有提高老年人"依法维权"的法律意识，让更多的老年人知法、懂法，才可能运用法律武器维护自身的合法权益。在宣传法律知识的同时，不能只以老年人为宣传对象。 

更多的是要针对青少年，尤其是与老年人同住、依法应当承担赡养义务的青少年，因为侵害老年人权益的行为大多数为他们所为，对他们进行宣传，使其认识到哪些行为当为，哪些行为不当为，从根源上减少侵害老年人权益的行为发生的几率。

 

我国是一个以"德"著称于世的国家，其中"德"就包括了"孝道"。但随着经济的不断发展，对利益的追求正不断地冲击着人们原有的道德观，包括"孝道"在内的传统美德也渐渐地遭到一部分人的"淡忘"。根据中国老年科研中心调查，目前全国城市老年人空巢家庭(包括独居)的比例已经达到49.7%，与2000年相比增长非常迅速，提高了7.7个百分点。对其中地级以上大中城市的调查显示，老年人的空巢家庭(包括独居)比例更高，已经达到56.1%，其中独居老年人占12.1%；仅与配偶同住的占44%。随着经济社会发展，人们生活观念，住房条件的改善，以及独生子女的父母开始进入老年期，空巢现象将更加普遍，空巢期也将明显延长。与发达国家独居与夫妇空巢户高达70%-80%的比例相比，我国老年人空巢比例持续增加的趋势将是不可逆转的。随着大量中青年农民工外出打工，老龄化趋势下的农村空巢老人的养老问题也已经显现。不少"空巢老人"正面对或遭受心理危机的困扰，不少人心情郁闷、沮丧、孤寂，食欲减低，睡眠失调，平时愁容不展，长吁短叹，甚至流泪哭泣。"出门一把锁，进门一盏灯"的寂寥生活，是多数"空巢老人"的真实生活写照。 

但是以现状我国的每千名老年人拥有的养老机构床位数只有11.6张左右，也就是说最多只有1.16%左右的老年人能够到养老机构享受养老服务，而其余98.84%的老年人，不管是情愿还是出于无奈，都必然会在家里养老。法律作为人们的行为规范，在调整社会的秩序、维护社会的正义方面的作用毕竟是有限的，它需要伦理道德作为基础。尊敬老人更多地体现在子女发自内心的对老人的尊敬以及生活上的理解与关怀，这是法律远远不能胜任的。家庭中的所有成员不论是否负有赡养或扶养义务，都有责任关心和照料老年人，使老年人能够在温馨、祥和、团结互助家庭环境中颐养天年，幸福、愉快地生活。 

老年人口在年轻时曾经为社会的发展进步做出了巨大的贡献，待到年迈时本应该享有享受社会福利的权利，这种责任本应当由国家和社会来分担，而不是主要由家庭来承担。家庭是老年人的生活场所，养老的参与者、辅助者，而不是主要责任承担着。 

老年人是一个庞大的社会群体，他们既是和谐社会的建设者，也是和谐社会的共享者。敬老、爱老，是全社会应有的公德意识和文化素养，让他们安度晚年，是社会进步的源泉，也是新旧交替大时代下的必然趋势。胡锦涛同志在党的十七大报告中提出，要努力使全体人民老有所养。温家宝总理在今年政府工作报告中强调，要加快建立健全养老社会服务体系。老龄事业是一项为民造福的光彩事业，也是一项长期而又艰巨的任务。我们要以构建和谐社会为动力，深怀爱老之心，常修敬老之德，多办助老之事，努力把新时期的老龄工作提高到新的水平。

 

注释： 

①徐小玲著：《我国老年人权益法律保障的若干问题探讨》，载于《福建政法管理干部学院学报》，2000年第10期：第33页。 

②曲玉萍、赵晓琴著《关于保障老年人合法权益的建议》载于《长白学刊》，2006年第2期。 

③陈文亮著：《完善老年人权益法律保障制度》，载于《法学杂志》2002年第4期，第20页。

 

（来源：人权杂志）