——兼论积极应对人口老龄化是否可以上升为基本国策

　　引言：自1982年党的十二大报告正式把“实行计划生育”确立为我国的第一项基本国策以来，基本国策在我国的提出及其实践已经走过了30年的历史。对基本国策作一理论探讨并对我国提出过的基本国策及其实践予以认真梳理和总结，不仅是理论研究的需要，而且有着重大的实践价值。

　　1982年，“实行计划生育”作为首项基本国策被党的十二大报告正式确立下来，随着计划生育基本国策的深入推行以及其他基本国策的相继提出，基本国策已经成了中国最常见的词汇之一，基本国策的提法似乎也成了中国特有的政策现象。事实上，基本国策是各国普遍存在的现象，只不过其在我国的实践特色更为鲜明和突出。

　　一、政策分类学中的基本国策

　　政策研究对公共政策有多种分类方法，其中经常采用的一种分法是，根据政策产生发展的逻辑顺序以及政策的综合性、重要性及相互间的统领指导作用，将政策分为总政策、基本政策和具体政策。其中，总政策，是指用于指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称，其基本功能在于如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策，即“政策的政策”。基本政策，是用以指导各方面具体政策的主导性政策，具有权威性高、适用范围广、实施时间长、执行力度大等基本特征，往往对政府主要目标的实现有着重大影响。具体政策，有的也称为部门政策、方面政策，是指针对特定问题或某一领域的具体问题而做出的政策规定，是基本政策的具体化。可以说，从政策分类视角看，任何国家不论其是否明确宣示了哪些政策属于其基本政策，必然在客观上都存在着该国的基本政策。如果把基本国策看做是对“国家的基本政策”的简称，那么可以认为，任何国家都有其特定的基本国策。

　　二、作为宪法“第三种结构”的基本国策

　　从宪法学的视角看，基本国策是自政策入宪而产生的一种新的宪法结构。传统宪法大都只规定公民的基本权利和义务，国家机构之组织与职权，宪法本身的修改等事项，而很少将政策性内容纳入其中。最早将政策宣示放到宪法中加以规定的是1815年的荷兰宪法。到20世纪以后，政策入宪的做法逐渐增多，如1917年的墨西哥宪法、1918年的苏俄联邦宪法中都有不少政策性条款。而系统、完整地对公民家庭生活、经济生活、社会生活和文化生活等方面的政策加以规定的，则要首推1919年的德国魏玛宪法。政策入宪打破了传统宪法由国家机构与公民权利两个主要部分组成的二元结构，被宪法学者称为宪法的“第三种结构”。由于宪法所具有的根本法和最高法的性质，被纳入宪法予以规定的政策，一般都被看做是国家的基本政策，也就是基本国策。作为宪法现象的基本国策已经引起宪法学者的关注和研究。一般认为，宪法之所以从二元结构向“第三种结构”转变，与西方国家自二十世纪以后普遍从“守夜型”国家向“福利型”国家转变相适应。这一转变既是经济社会问题大量增多，迫切需要国家积极干预的实践需要，也是公民自由观从强调防止国家侵犯的“消极自由”向要求国家努力创造条件，促进公民权利实现的“积极自由”转变的必然要求。当今许多国家的职能都呈现出这种转变并呈日益扩大趋势，因此作为宪法“第三种结构”的基本国策是当今许多国家都存在的宪法现象，甚至有的学者将这一结构性的转变作为区分近代宪法与现代宪法的一个重要标志。

　　三、我国宪法中的基本国策现象

　　我国的宪法也经历了上述的结构性转变。1908年清政府颁布了《钦定宪法大纲》，这是我国历史上第一部宪法性文件。大纲分为“君上大权”（共14条）和附则“臣民权利和义务”（共9条）两大部分，是典型的二元结构。中华民国时期先后颁布的几部宪法基本上都没有摆脱二元结构的总体框架，直到1946年通过的《中华民国宪法》才在结构上有了重大突破，那就是该宪法专门设立“基本国策”一章，分设六节分别对国家在国防、外交、国民经济、社会安全、教育文化和边疆地区等方面应当奉行的基本政策做了集中规定，该宪法至今仍在我国台湾地区适用。1949年新中国建立后，我国先后通过了四部宪法，即通称的54宪法、75宪法、78宪法和82宪法。虽然这几部宪法中都没有出现“基本国策”的字眼，更没有对基本国策予以集中规定，但是在总纲以及其他章节都有大量的政策性条款，这些内容一般被认为就是宪法学上的基本国策。如关于计划生育的基本国策，首次出现在78宪法中，该法第五十三条第三款规定：“国家提倡和推行计划生育。”82宪法稍作修改，第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”男女平等、保护环境等基本国策，在现行宪法中都有相应规定。

　　但是由于宪法一般不直接采用“基本国策”的表述，因此从宪法结构视角判定基本国策的做法，必然会得出我国存在很多基本国策的结论，如很多人认为依法治国，科教兴国，一国两制，民族区域自治，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度等等许多内容，都属于我国的基本国策。这种说法虽不无道理，却与我国政策实践中对基本国策的认定不大一致，因此还需要进一步借助政策实践来界定我国的基本国策。

　　四、我国政策实践中的基本国策

　　虽然基本国策的提出及其实践在我国已有30年的历史了，但是对于什么是基本国策，直到目前无论是学界还是有关部门并未给出统一而权威的说法。因此，对于我国到底有多少项基本国策出现了众说纷纭的场面。早在1998年，就有某县的环保局致函中央有关部门，询问我国到底有哪些基本国策。2007年，人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波在第9期《人民论坛》上撰文疾呼：“基本国策，亟需弄清！”可见，对我国提出过的基本国策进行认真梳理和深入探讨，不仅对加强基本国策的理论研究有着重要意义，而且是实践工作的迫切需要。

　　目前，在我国法律中明确规定为基本国策的政策有四项：一是保护耕地，1998年修订的《土地管理法》第三条：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”二是计划生育，2001年通过的《人口与计划生育法》第二条第一款：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。”三是男女平等，2005年修订的《妇女权益保障法》第二条第二款：“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视。”四是节约资源，2007年修订的《节约能源法》第四条：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”如果把最高权力机关所做的决议也视同法律的话，还可以认为保护环境也是我国法定的一项基本国策。虽然《环境保护法》等法律没有相应规定，但是2009年全国人民代表大会常务委员会《关于积极应对气候变化的决议》中有如下表述：“必须深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策……”而明确把保护环境作为基本国策的，可以追溯到1984年国务院《关于环境保护工作的决定》：“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和自然环境破坏，是我国社会主义现代化建设中的一项基本国策。”这一规定基本上可以看做是对宪法基本国策的明确表达。从78宪法开始，历部宪法对保护环境都做了规定，只是具体表述略有不同，如78宪法第十一条第三款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”82宪法第二十六条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”继1984年的决定后，国务院1990年、1996年、2005年发布的关于保护环境的决定中都重申了保护环境是基本国策的内容。国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》开篇也明确提出“保护环境是我国的基本国策。”

　　除上述五项法定基本国策外，一般认为我国还有对外开放和水土保持两项基本国策。关于对外开放的基本国策。1984年十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》就有明确表述，即“十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显著成效。”此后在领导人讲话以及国民经济和社会发展规划等其他许多规范性文件中都反复确认了对外开放的基本国策地位。如2007年胡锦涛总书记在中共中央政治局集体学习中强调：“在新世纪新阶段，我们要紧紧抓住和切实用好重要战略机遇期，实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须继续毫不动摇地实施对外开放的基本国策。”2007年新修改的《中国共产党章程》中特别增加了对外开放基本国策的内容，即“要坚持对外开放的基本国策，吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”但在现行宪法中，仅在序言中有“坚持改革开放”的原则表述。关于水土保持的基本国策。《水土保持法》及其实施条例等相关法律并未明确规定，其主要依据是1993国务院《关于加强水土保持工作的通知》：“各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策，……”此外，曾以白皮书和政府工作报告形式提出的基本国策还有两个，一个是1993年国务院台湾事务办公室发布的《台湾问题与中国统一》白皮书：“和平统一、一国两制是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策。”另一个是1987年政府工作报告提出的长治久安：“实现长治久安是人民的共同愿望和国家的基本国策……”

　　五、如何判定和规范基本国策

　　从以上梳理可以看出，倘以宪法为依据来判定基本国策，则基本国策的范围可能过宽；以法律的明确规定为依据，则又可能稍窄，与实际不符；而以政策性文件为准，也会略宽且学界似乎对此难有共识。本文认为，就我国的政策实践而言，基本国策，实质上是党和国家为切实加强某方面工作，而赋予某项普通政策的一种特殊定位，通俗地讲，就是将某项普通政策予以“拔高”，使其具有较高权威性和全局指导性，并采取强有力的措施保障其得到贯彻执行。根据上文讨论的几项基本国策看，一项普通政策如具备以下基本条件时，可以考虑将其上升为基本国策：一是其针对的问题已经比较严峻，并且将越来越突出，如不及时解决，将对国家全局和长远发展产生重大不利影响；二是这一问题将在较长时期内存在，无法在短期内通过“应急式”、“运动式”的方式来解决，而需要通过持续性的政策干预来逐步解决；三是这一问题已经引起党中央国务院高度重视，但有关方面在推动具体工作中还存在诸多薄弱环节和障碍，亟需动员全党全社会力量切实加强。从确立过程看，基本国策一般首先经由中央领导同志讲话或者某一权威文件提出来，然后在政府工作报告、党的代表大会报告、国民经济和社会发展规划、政府白皮书、党中央和国务院有关决定、意见、通知等其他权威性国家级文件中反复确认，才最终确立下来。从认定依据看，宪法不宜作为认定基本国策的具体依据，但是某项基本国策的提出和确立原则上应有宪法上的依据。法律（包括全国人大通过的决议、决定等其他具有法律效力的文件）应当成为认定基本国策充分而又权威的依据，除法律之外的任何其他规范性文件不宜单独作为认定基本国策的依据。换言之，只要法律做了明确规定，就可以据此判定某项政策属于基本国策，但是如果法律还未作规定，则不能据此简单断定某项政策不是基本国策。这时要看该政策是否在党和国家领导人重要讲话以及某些权威性文件中有过明确宣示，并且这一宣示应当在不同文件中得到持续性的反复确认，如果是，则可以认为这项政策事实上已经成为我国的基本国策，典型的例子是，计划生育基本国策就是在执行近20年后才明确写进《人口和计划生育法》的。但是通过政策实践确立的基本国策，在以后制定或者修改法律时应当予以明确，把基本国策明确写进法律，既是切实贯彻实施基本国策的具体体现，同时也是该基本国策得以最终确立的最权威依据。

　　根据以上标准，本文认为，曾以“基本国策”提法出现的九项政策，只有保护耕地、计划生育、男女平等、节约资源、保护环境和对外开放六项属于基本国策，其他三项认定依据稍显不足，而且其中的水土保持似乎可以被保护环境或者保护耕地等其他基本国策所吸纳。如果要进一步探讨，那么节约资源和保护环境是合并作为一项基本国策（有关文件中也有此做法），还是分别作为两项基本国策更为合理，以及“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”究竟是作为节约资源和保护环境基本国策的一项方面政策或具体政策来看待，还是应当作为一项单独的基本国策，哪种方式理论上更趋合理，对政策实践又会产生什么影响？再进一步，究竟什么是基本国策，其与普通政策到底有何不同，其确立程序应当如何规范，其执行如何得到更有力的保障，对其实施效果如何进行评估并根据评估结果适时做出政策调整等等许多问题，还需要更多人的关注和更深入的研究。一句话，基本国策虽然是实践中的“老事物”，却还是理论研究中的新课题。

　　再论积极应对人口老龄化需上升为基本国策

　　近年来，随着我国人口老龄化的加速发展，如何应对老龄化越来越引起社会各界的高度关注，各方面从不同侧面提出了相应的对策建议，其中充满了真知灼见。但是笔者认为，应对人口老龄化当下最重要的，是要真正从战略高度审视人口老龄化问题，切实加强应对人口老龄化战略对策体系的“顶层设计”，提前做好前瞻性的制度规划和安排，然后才是在各个战术层面拿出具体应对方案。而从战略角度审视人口老龄化问题，莫过于从“基本国策”的高度来把握人口老龄化发展的基本态势及其应对之道。

　　21世纪是人口老龄化的时代，是应对老龄化基本国策的世情国情基础。从全球看，根据联合国经济及社会事务部人口署的世界人口报告，2003年全球60岁以上人口已达到总人口10%，这标志着全球总体上已经进入老年型社会的新时代。2011年10月，全球人口达到70亿，其中8.93亿为60岁以上人口，占总人口的12.75%，全球老龄化水平进一步提升。据预测，全球老龄化水平在2050年将达到22%。

　　从我国看，综合考虑人口数量和年龄结构的交织演变，可以把1949年中国建国以来到本世纪末的150年，大致划分为三个“50年”：头一个“50年”（1949-1999年），是我国人口数量剧增，年龄结构自上世纪70年代开始由年轻型向老年型过渡，并于1999年正式跨入老年型国家的五十年。这期间数量增长矛盾是人口发展的主要矛盾；第二个“50年”（2000-本世纪中叶），是我国人口总量实现由惯性持续增长到本世纪30年代开始缩减的历史性转变，人口爆炸引信彻底拆除，而老龄化矛盾日益突出的五十年。这期间老年人口将迎来快速增长期。根据全国老龄委办公室2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，2014年我国老年人口将达到2亿，2026年达到3亿，2037年超过4亿，2051年前后达到峰值4.37亿（中方案预测结果）。21世纪上半叶，中国将始终是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的五分之一以上。第三个“50年”（本世纪中叶到本世纪末），是少儿人口、劳动年龄人口和老年人口共同减少，人口进入老龄化水平始终维持在30%以上的重度老龄化平台期。整个21世纪，人口老龄化始终是我国不可逆转的基本国情。

　　综合来看，人口老龄化已经成为21世纪的一个重要世情和基本国情，是当今世界共同面临的重大课题。任何国家要在21世纪实现可持续发展，都不得不面对人口老龄化的重大挑战。

　　联合国自1969年以后历届大会都把老龄问题列入议事日程，并提醒所有会员国“铭记人口老龄化是人类社会历史上前所未有的，对任何社会都是一项重大挑战”，并强烈吁请各会员国“加强老龄问题的国家级协调，国家、区域和地方各级制定综合战略时，应当把老龄问题纳入国家的发展规划中”，“尽早为老龄化社会的来临做好各项准备工作”。2002年，在第二次世界老龄大会上，联合国正式把“积极老龄化”作为应对人口老龄化的一项国际战略，写进了大会的《政治宣言》和《马德里老龄问题国际行动计划》。

　　在我国，对于人口老龄化的基本国情，或许不会有多大争议。但是对于人口老龄化究竟是福是祸，到底会给我国带来多大冲击则是见仁见智，甚至意见完全相左，从而进一步对于我们到底要不要从基本国策的战略高度来重视和应对老龄问题，就出现了很大分歧。极而言之，一种是认为老龄化挑战“无关紧要”的轻视派，这一派往往拿已经先行老龄化的欧洲诸国或者邻国日本为例，认为老龄化似乎并未对这些国家造成多大冲击，所谓老龄化对发展全局的重大挑战只不过是某些人的鼓吹而已，强调从战略和全局高度来应对老龄化完全是对老龄化的“过度反应”；另外一种则是视老龄化挑战为“洪水猛兽”的夸大派。显然，这两派的观点都不足取，老龄化究竟会不会给我国未来发展带来重大冲击，关键取决于我们现在如何应对！应对得好，则老龄化的形势再严峻，其对经济社会发展的不利影响就可以最大限度地降低，甚至化潜在风险为难得机遇；反之则会积重难返，成为制约我国社会主义现代化建设的一块致命“短板”。人口问题是一个长周期现象，老龄问题也有一个从老年人问题到经济、社会、政治问题逐步演变和累积的发展规律，因此老龄化对不同国家，以及对同一国家不同发展阶段的影响会有所不同。

　　它山之石可以攻玉。我们不妨先看看老龄化对发达国家的挑战。综合起来，可以概括为四大方面：首先，老龄化最直接的挑战，是对各国社会保障体系可持续运行带来重大挑战，甚至会引发涉老公共财政支出危机，继而引发政府信任危机和社会动荡。其次，老龄化最深刻的挑战，是显著降低了经济增长水平，极大削弱了经济社会发展的物质基础。欧盟的预测显示，在当前老龄化的趋势继续延续且政策保持不变的情况下，欧盟25国的平均GDP年度增长率将从2007-2020年的2.4%降至2030-2050的1.2%。特别是，老龄化比例超过20%的德国、意大利、日本等发达国家，长期陷入经济增长停滞的困境，与这些国家严峻的人口老龄化有着重大关系。再次，老龄化对西方选举政治和社会稳定带来新挑战。老龄化意味着老年选民不断增多，并且老年选民通常具有更高的政治参与热情，从而对各国选情有着举足轻重的影响。最后，老龄化最根本的影响，在于可能影响到一个民族的繁衍生存。老龄化的一个重要因素就是生育率的下降。因此，重度老龄化往往伴随着严重的少子化，先行进入老龄化的国家许多都是严重的“少子老龄化”国家，人口的持续缩减已经对这些国家的国际竞争力，乃至民族生存产生了不利影响。

　　从我国情况看，老龄化的挑战目前还主要表现在“人道主义方面”，即老年人问题上，而“发展方面”的问题，即对整个经济社会发展的全局性、结构性和长远性影响尚未完全显现。然而，仅就老年人问题而言，老年人规模日益庞大对我国社会养老和医疗保障的压力、对社会养老服务的压力、对创新社会管理的压力等等挑战已经开始全面凸显，涉老问题已经成为影响我国经济社会发展的一个重大课题。可以预见，随着老龄化的进一步加深，老龄化对我国经济社会发展全局的深刻结构性影响将会逐步显现，对这些影响必须在发展过程中提前准备，妥善应对，否则这些矛盾不断累积一旦集中爆发，我们将会陷入十分被动的局面。

　　从应对情况看，尽管我们取得了巨大成就，但是与党中央国务院的战略要求相比，与人口老龄化快速发展的态势相比，总体上我们还处于“应对不足”的状况。国务院副总理、全国老龄工作委员会主任回良玉2009年在国家应对人口老龄化战略研究部署会议上讲话时指出，这种状况集中体现在“三个不足”，一是理论准备不足，二是政策准备不足，三是保障和服务发展不足。在2011年10国务院召开的第三次全国老龄工作会议上，回良玉副总理再次指出了我们应对老龄化存在的问题，即“面对人口老龄化的严峻形势，我们的思想认识不够、应对准备不足、政策措施不完善、体制机制不健全、老龄产业起步晚，工作中还有一些迫切需要加强的环节，老龄事业发展与经济社会发展不平衡、不协调等问题突出，与人民群众特别是广大老年人的期待还有较大差距……”。全国人大常委会老年人权益保障法执法检查组用“三个缺乏，一个没有”对我国应对老龄化存在的认识问题作了概括，即对我国老龄化快速发展态势缺乏思想准备，对老龄化将给经济社会发展带来的深刻影响缺乏足够预见，对应对老龄化的战略谋划缺乏应有重视，导致老龄工作还没有摆上重要位置。

　　党中央国务院历来高度重视老龄问题。早在1980年，党中央在《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中就科学预见了实行计划生育可能带来人口“老化”现象，并提出“我们完全可以提前采取措施，防止这种现象发生。”1982年，我国应邀参加了联合国首届老龄问题世界大会，同年10月，参会代表团“老龄问题世界大会中国委员会”经国务院批准正式更名为“中国老龄问题全国委员会”，从此揭开了我国应对人口老龄化的序幕。1999年国际老年人年时，胡锦涛同志在电视讲话中指出，对人口老龄化这一重大问题“全国上下都要有充分的认识，并积极研究制定相应的政策。”2000年中共中央国务院《关于加强老龄工作的决定》开篇即明确指出：“老龄问题涉及政治、经济、文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。全党全社会必须从改革、发展、稳定的大局出发，高度重视和切实加强老龄工作。”2006年，中共中央国务院在《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中专门就“积极应对人口老龄化”做了部署。2010年温家宝总理在政府工作报告中再次强调要加强应对人口老龄化的战略研究。2011年4月，胡锦涛总书记在主持中央政治局第28次集体学习讲话时明确提出要“切实应对人口老龄化，制定实施应对人口老龄化战略和政策体系”。

　　近年来，社会各界也对老龄化日益关注，其中最引人注目的莫过于“把应对人口老龄化上升为基本国策”的倡议得到了越来越多的响应。2011年初，国务院参事刘秀晨在光明日报撰文首倡“应对老龄化需上升为基本国策”，并经多方面论证后指出，“无论从哪方面讲，把老龄化事业（或应对人口老龄化策略）定为基本国策，都有合理性、合法性。”8月24日，十一届全国人大常委会第二十二次会议分组审议全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国老年人权益保障法》实施情况的报告时，全国人大常委会委员隋明太提出要把积极应对人口老龄化上升为基本国策，并认为把其上升为基本国策已经具备了坚实的理论和实践基础。随后，国务院参事室特约研究员姚景源就此接受专访时，也建议应把应对老龄化作为基本国策之一。9月28日，全国政协副主席张梅颖在全国政协提案委员会关于大力发展我国养老事业提案办理协商会上，也提出根据现阶段人口发展变化的特点和规律和我国养老事业发展的现状，应当把积极养老应对老龄化战略纳入到基本国策。

　　综上，可以说，顺势而为把党中央国务院关于积极应对人口老龄化的战略要求进一步提升为基本国策，已经具备了相应条件和基础。从基本国策的高度积极应对好人口老龄化，不仅对于我国在人口老龄化条件下顺利实现社会主义现代化，并最终实现中华民族伟大复兴的宏伟目标有着战略意义，而且解决好中国的老年人问题，也就解决好了全球四分之一老年人的问题，对于国际社会成功应对人口老龄化的共同难题，实现全球在老龄化时代的可持续发展，进一步彰显社会主义制度解决人类发展中重大挑战和危机的巨大优势，推动人类文明进步事业有着深远的历史意义和广泛的世界影响。

　　我国早在1996年就颁布实施了《老年人权益保障法》，目前有关部门正在抓紧修订该法，这为应对人口老龄化基本国策的建议实现法律化提供了难得契机。法者，乃“国之大器”；“凡事预则立，不预则废。言前定则不跲；事前定则不困；行前定则不疚；道前定则不穷。”把应对人口老龄化上升为基本国策，可谓是应对人口老龄化的“顶层之道”，这一建议能否最终写进修订的老年人权益保障法中去，让我们拭目以待！
（来源：全国老龄办政策研究部）