《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，“加强老年社会管理工作，各地成立老龄工作委员会，80%以上退休人员纳入社区管理服务对象，基层老龄协会覆盖面达到80%以上，老年志愿者数量达到老年人口的10%以上。”将老年社会管理工作作为“十二五”期间我国老龄事业的主要发展目标和主要任务之一，表明了老龄工作机构和队伍建设是老龄事业发展的重要组成部分，具有十分重要的地位和作用。“十二五”规划对加强老年社会管理工作提出了两方面的要求：一是要加强基层老龄工作机构和老年群众组织建设，各地要建立老龄工作委员会，城乡社区（村、居）要健全老龄工作机制。二是要做好离退休人员管理服务工作，充分利用社区资源面向全体老年人开展服务，把为离退休老年人服务工作纳入社区服务范围，提供方便、快捷、高效、优质的服务。
　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是老龄事业发展的重要机遇期。但是，现阶段老龄事业和老龄工作相对滞后的矛盾却日益突出，老年社会管理工作相对薄弱，远远不能适应新形势下老龄事业发展的需要。老龄工作机构未能形成上下贯通、管理有序的格局，老龄工作队伍人员结构老化，缺乏生机与活力，与人口老龄化快速增长的实际情况不相适应，严重制约着老龄事业的发展。在完善政策、加大投入的同时，必需加强老龄工作机构和队伍建设，才能保障和促进老龄事业的科学健康发展。
　　一、现状描述
　　《老年法》实施以来，老龄事业及老龄工作机构和队伍建设取得到了较快发展。但目前各级老龄办基本没有相应职权，老龄工作的职能分散在老龄委各成员单位，基层老龄工作机构设置和人员编制不合理、不到位等问题尤为突出，普遍存在着机构规格低、关系不顺以及编制少、经费少、工作人员文化程度低、年龄偏大等问题。
　　（一）机构设置不规范，权威性不够。老龄工作机构的设置不规范、隶属关系不一致，尤其在县（市、区）比较突出。首先在机构级别上不规范，在地（市）一级，有的设置为正县级事业单位，也有设置为副县级事业单位的，还有的设置为地（市）民政局直属的正科级事业单位；在县（市、区）一级，有的设置为正科级事业单位，也有设置为副科级事业单位的，还有的设置为县（市、区）民政局直属的股级事业单位。其次是管理归口上，有的是政府所属独立法人事业单位，拥有单独的工作经费和老龄事业经费；有的则是民政部门代管、下属的事业单位，人员编制不独立，没有专门的老龄工作经费。
　　（二）人员编制不落实，缺乏专业人才。县（市、区）老龄办一般只有1-2名工作人员，而且大部分还是兼职，由于本身工作繁忙而无暇顾及。缺乏人口管理、法律、老年学等老年专业知识的老龄工作人才，一些老龄工作人员是从其他岗位上退下来的年龄偏大的同志，缺乏对老龄工作的必要热情。由于没有固定机构和编制，工作人员没有归宿感，工作一段时间就会转岗到其他部门，常常处于被动应付状态。各乡镇（街道）的老龄干部一般都是负责民政、教育、卫生、计生、残联等社会事务的干部兼任，一人身兼数职，工作压力大、负担重。个别单位甚至认为老龄工作可有可无，把老龄工作部门看作是养老、照顾少数干部家属的地方，严重影响了老龄机构的工作成效，使得多项老龄工作任务难以落实。
　　（三）投入机制不够健全，缺乏应有工作经费，无法保障正常运转。这是直接影响老龄工作开展的一个很重要的原因。个别地方老龄工作机构单设的还能基本维持正常运转，但大多数老龄办或与民政局的科室合署办公，或归口民政局代管，或为民政局内部事业单位，其人员、经费、机构都混在一起，导致工作职责不清，影响了工作的正常开展。在县（市、区）和乡镇（街道），一般都没有老龄工作办公经费，更没有发展老龄事业的专项资金，老龄工作的正常运转难以维持。各级政府对老龄事业的投入落后于国民经济的发展，老龄事业缺乏统一规划和科学的投入机制，对发展新型养老服务事业的支持力度不够，跟不上老龄化社会发展的需求。
　　（四）履行职责难，管理能力小，发挥作用少。老龄工作的重心在基层，但实际上越是基层，老龄工作机构越是薄弱。县（市、区）老龄办仅停留在检查、协调等一般事务上，没有相应的行政执法权和处罚权，无法对老龄事业发展进行有效管理，老龄工作的开展完全要依靠各相关职能部门来完成。作为民政局管理的二级单位，经费缺乏、工作人员不足，要协调包括党委老干部局和政府人社局、民政局等在内的各相关部门做好老龄工作，执行力不强，难以有效形成大老龄的工作格局。
　　二、问题探讨
　　老龄工作机构的基本职责是保障老年人的合法权益，满足老龄事业发展的需求。但是，老龄办作为各级老龄工作委员会的办事机构，基本没有相应的职权，老龄工作的职能全部分散在老龄委各成员单位。这样的老龄工作机制，致使老龄工作机构的协调职责缺乏公信度，公权力极度弱化。具体表现为：
　　（一）老龄工作配套政策不够完善，缺乏必要的工作手段，协调作用难以发挥。《老年法》颁布实施后，由于没有制定配套的地方行政法规，各级老龄部门的法律地位不明确，缺乏相应的行政执法权、处罚权和监督权。这就使得老年人权益保障工作与现实社会严重脱节，致使老龄部门的维权工作出现了想管、要管，应该管，但却没有管理所需的公权力。老龄部门经费缺乏，工作人员不足，没有与之相适应的工作手段，老年维权工作完全要依靠相关职能部门来完成，而这些部门又是所谓的强势部门。在这些强势部门中，老龄工作仅仅是他们工作的一小部分。弱势部门协调强势部门，要求他们落实老年人的各项政策，协调的难度是相当大的。在实际工作中，能否协调到位，主要看成员单位对老龄工作的认识程度，老龄办并无手段对其实施监督或者强制执行。涉及老年人的所有问题都可以找老龄办，但老龄工作部门什么问题都无法依靠自身的力量解决。
　　（二）老龄工作职能分散，为老服务难以形成合力。机关事业单位老龄工作和社会老龄工作由不同的部门负责，相互之间衔接不够，资源不共享，没有形成合力。各涉老机构负责的内容不同，解决问题的渠道也不一样，如养老保障、医疗保障、老年福利、老年教育、老年文化、老年体育等，各自针对自身工作特点制定了不同的惠老政策，并利用各自独立的工作系统予以贯彻，造成工作效率不高，也不利提高老年人的幸福指数。
　　（三）养老服务管理条块分割，老年设施资源难以共享。当前各部门、各单位几乎都设有专门的老龄工作机构，地（市）和县（市、区）党委设有老干部局，市级部门设有老干部科（退管科），县级部门设有退管股（退管办），但是他们都只为本单位的离退休人员服务。占老年人口绝大多数的社会老年人则归口最为弱势的老龄部门。多数部门和单位都建有老年活动设施和场所，但这些活动场所也只为本单位少数离退休人员服务，单位以外的社会老年人即使近在咫尺也不能共享。这种管理机构分散、缺乏有效整合、老年活动资源不能共享的状况既浪费了国家的财富，还人为地造成了社会极度的不公平，完全脱离了当前老龄工作社会化的实际需要。社会化养老服务已经形成并逐步完善，离退休干部的退休金发放、医疗保险、文体活动等已经纳入社会化服务体系，但却仍然延续旧的行政管理体制。一面是社会养老资源的严重匮乏，另一面却是单位养老服务资源和设施的极大浪费，这种计划经济体制下形成的老龄工作体制与社会化养老服务需求的矛盾，严重制约了老龄事业的健康发展。
　　三、对策研究
　　《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出：“各级政府要高度重视老龄问题，加强老龄工作。把发展老龄事业纳入重要议事日程，列入经济社会发展总体规划，及时解决老龄工作中的矛盾和问题。健全党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局。”加强老龄工作队伍的思想建设、组织建设、作风建设和业务能力建设，这是今后一个时期加强基层老龄工作机构和队伍建设的基本方针和要求，也是各级党委政府做好老龄工作的根本保证。
　　（一）明确机构规格，落实人员编制。各级党委、政府要把老龄工作列入日常工作议程，全面加强基层老龄部门人员编制和经费保障，建立健全地（市）、县（市、区）、乡镇（街办）、村（社区）四级老龄工作服务组织网络。省级老龄部门要与组织、人社、编制等部门联合行文，规范地（市）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）老龄工作机构设置、人员编制和职责等事项。地（市）、县（市、区）要建立独立的直属于党委或政府的正县级、正科级老龄工作部门，按照地(市)10-15人、县（市、区）5-7人的标准核定专职老龄工作人员编制，落实必要的工作经费；乡镇政府和街道办事处要普遍建立老龄工作委员会，主任由在职领导兼任，常务副主任可配备一名退居二线的领导担任，下设老龄工作委员会办公室，成员由组织、宣传、民政、司法、妇联、团委等有关成员组成，配备1-2名专（兼）职老龄工作人员，负责老龄工作的日常事务，做到有牌子、有办公地点、有活动经费、有专人做老龄工作；建立健全村级（社区）老龄组织，各村（社区）要建立老龄工作领导小组，组长由村（居）党组织书记或村（居）委主任兼任，副组长由曾担任过村（居）委干部并有一定威望的老同志担任，专抓老龄工作，使村（社区）老龄组织真正成为党和政府同老年人联系的桥梁和纽带，发挥管理老龄事务、维护老年人权益等方面的作用。
　　（二）落实老龄工作机构的法律地位，赋予老龄工作部门行政执法权和监督权。各级老龄工作部门作为贯彻落实《老年法》的专门机构，必须赋予相应的行政执法权和行政监督权，对不落实老年人优待规定行为的单位和个人可进行执法检查和处罚。这样不仅可以提高落实各项涉老法规和政策的执行力，同时也增强了老龄工作部门的工作职权，可以更好地维护老年人的合法权益不受侵犯。老龄部门还必须拥有行政监督权，对落实各项涉老法规、政策的单位能够行使有效的行政监督，有效地强化和改善老年法规和政策的贯彻落实，提高行政效能。
　　（三）规范老年群众组织的管理，发挥其为老服务、做好老年群众工作、参与社会事务的能力。按照全国老龄办印发的《关于加强基层老年协会建设的意见》（全国老龄办发〔2012〕1号）要求，县（市、区）老龄办及各乡镇党委、政府和各街道党委、办事处要加强对老年协会等老年性群众组织的领导和业务指导，不断完善老年人自我管理、自我服务、服务于社会的功能。要积极协调财政安排基层老年协会建设专项经费，或采取以奖代补的方式给予资助，对规范运行、并对当地老人的生活、娱乐发挥重要作用的老年团体，可制定奖励政策鼓励其发展。
　　（四）建立专业化的老龄工作人才队伍。随着人口老龄化日益发展，老龄问题对社会的影响会逐渐显露出来。要努力提高老龄工作队伍的思想政治素质和政策理论水平，加强对老龄问题的研究和调研，熟悉掌握政策法规。加强老龄工作人员的业务培训，提高老龄工作人员在综合协调、调研、维权等方面能力。有计划地招聘、引进具有老年学等专业知识的大学生充实老龄工作队伍，逐步向职业化、年轻化和专业化方向转变。
　　（五）建立老龄事业发展正常投入机制。《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出要建立多元长效投入机制，“各级政府要根据经济发展状况和老龄工作实际，多渠道筹资，不断加大老龄事业投入。进一步完善实施促进老龄事业发展的税收政策，政策引导与体制创新并重，调动社会资本投入老龄事业的积极性。”按规定安排老龄事业发展经费用于老龄事业发展，确保老年人服务设施建设，为老年人活动创造条件，这是各级政府的职责所在。要按照公共财政的要求，不断加大老龄事业经费的投入。根据经济社会发展水平和老年人口规模，将老年服务设施建设，贫困老年人的救助，开展老年人文化教育活动等补贴资金列入预算，并逐步建立投入增长机制。要积极引导社会力量参与老龄事业发展，逐步形成多元化的老龄事业投入机制。地（市）、县（市、区）按老年人口数每年每人不少于5元、10元的标准提取老龄事业费，用于本级老年服务设施建设、老年文体教育活动、老年科学研究和其他发展老龄事业等公益活动。乡镇应按老年人口数每年每人不少于5元的标准安排老龄事业费，用于老年服务设施维护、文体活动开展和关爱空巢老人等。
　　（六）建立基层老龄工作的考核体系和激励机制。基层老龄工作规范化建设的核心是建立一套切实可行的工作指标体系及考核体系。当前要利用创建“敬老文明号”和创建省级敬老模范县（市、区）、市级敬老模范乡镇、单位的时机，建立统一的基层老龄工作目标考核制度。以基层老龄工作为内容，建立奖励制约机制，把考核内容与各级党政领导工作考核内容结合起来，制定可操作性的综合性考核指标和专项指标。
　　（七）整合资源，构建大老龄工作格局。老龄工作的内容涉及到多个部门，如养老保障、医疗保障、老年教育、老年文化、老年福利、老年体育和老年维权等，必须以科学发展观为统领，建立大老龄工作格局，对现有老龄工作机构和社会化老龄管理、服务资源进行规范、整合，成立统管老龄工作的办事机构，强化老龄工作的领导和管理。将政府各职能机构所承担的老年人管理与服务职能分离出来，组成由政府领导下的统一管理、服务老年人的职能部门----老龄工作委员会或老龄工作局；将各单位管辖的活动室、健身室、医疗室对外开放，由财政予以补贴；将离退休老同志移交社区管理，逐步实现养老管理与服务社会化。只有加强统筹协调，形成党政领导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的体制与机制，这样才有助于推动我国老龄事业的健康有序发展。
（来源：绵阳市游仙区老龄办）