当前，社会老龄化已经进入快速发展阶段。据统计，截至2010年末，上海市老年人口的比例已经达到23.4%，以中心城区为例，比如静安区，老年人口比例达26.9%，原卢湾区则为26.5%。

《上海市老龄事业发展“十二五”规划》和《关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》中要求，上海市中心城区养老床位不低于区域老年人口的2.5%，现有床位数和这一要求存在明显的差距。在中心城区，实际养老床位数和计划数的缺口动辄达千张之多。

可以说，在上海市中心城区发展养老机构既是政府的要求，也有现实的市场需求，未来更有巨大的发展空间。面对上海市中心城区养老机构供不应求的市场情况，现有的养老机构在发展的同时也遇到了高房价和高成本等难题，因此需要进一步理清在中心城区发展养老机构的内部情况和外部环境，从而找到真正适合实际情况和具有可操作性的发展模式。

 

要确定上海市中心城区发展养老机构的模式，首先要分析其目标客户群，即中心城区老年人口的现状、特点和需求。

上海国有资本运营研究院课题组对600位上海市中心城区65岁以上老人采取入户调查的方式了解情况。（根据实际走访的情况，60岁至65岁年龄阶段的老人入住养老机构的比例较低，为了更有针对性，仅调查了65岁以上老年人口的情况）调查完成后，实际有效问卷为592份。

 

（1）老年人口的整体分布：女性的比例为62.5%，高于男性。从实际情况来看,入住养老院的老年人中女性人口的比例也高于男性。

（2）老人的子女情况： 65岁至69岁的老人约有2/3有一个子女；70岁至89岁的老人中，90%以上有子女，且随着年龄的增高，两个子女或者三个及以上子女的比例在提高。

（3）居住情况：约80%的老人和配偶/子女一起居住。独居老人占到整个抽样群体的21%，在各个年龄层都有分布，随着年龄的增长，独居老人的比例增高到40%左右。在几种居住方式中，与配偶居住还是占最大的比例，在65-69岁的年龄层中占到68%，但是随着年龄增长，与配偶居住的比例明显下降，到85岁以上，只占到26%。

（4）生活自理能力：从被调查群体整体上看，大约有10%的老人生活自理能力处于半自理或者不能自理的状态，主要年龄集中在80岁以上。

（5）日常照养方式情况：对于完全自理的老人，几乎90%由自己照顾自己；而半自理老人，一般都需要配偶、子女或者钟点工照顾；而对于不能自理的老人，相对来说，这部分老人年龄较高，配偶照顾的能力有限，大约40%由子女照顾，40%由钟点工或者护理工照顾。

 

针对老人的经济情况，课题组收集了被访者的个人月收入、配偶收入及子女每月资助三项资料。65.7%的老人个人月收入在2001-3000元之间，约10%的老人在2000元以下。另外，老人无配偶或配偶离世的情况为32.5%。有配偶的老人中，其配偶月收入也大多在2001-3000元之间。大部分老人没有得到子女资助，得到资助的老人，其得到的金额一般在1000元以下。

调查组采集了被访者喜欢何种养老方式，是否有入住养老院的打算，并与其年龄、生活自理能力进行了交互分析。

可以看出，无论是何种自理能力的老人，居家养老依然是最主流最被大多数老人青睐的方式。

从入住养老机构的意愿来说：不能自理的老人是意愿最高的；有自理能力的老人和有半自理能力的老人中，低年龄者愿意入住养老院的比例更高。这种情况产生可能有两方面的原因：一是低年龄老人其子女较少，居家养老的条件可能不具备；二是老人养老理念的变化，高年龄老人对于入住养老院往往和“不孝”、被抛弃、被嫌弃等概念挂钩，产生抵触心理。

 

（1）养老院性质：调查人员让被访者选择自己倾向的养老院主办机构（多选题），其中有94.3%选择政府办的，将近50%选择医院办的，再其次是国有企业办，而相对之下，私人企业办和民间组织办养老院的入选率就非常低。可见，主办机构的国有性质在老年人口的心理上占绝对的优势。

（2）对养老院关注因素：汇总老人对于养老院各项因素的关注程度（多选题），服务质量、收费水平、交通便利为老人最关注的三个方面。

（3）养老院收费水平：总体上，老人希望养老院收费水平在1001-3000元之间，占被访人群的75%以上。这和老人个人月收入集中在2000-3000元的现状有直接关系。

（4）被访者的月收入水平和可以接受的养老院价格：绝大多数老人可以接受的养老院收费标准为略低于自己的每月个人收入。大多数老人不希望依赖于配偶的收入或者子女的资助来入住养老院，这与之前统计数字中子女资助大多数为零，以及配偶收入不高的现状相匹配。但随着老人收入的上升，个人收入5000元以上的老人，其中多数可以接受的养老院收费标准并不是4000-5000元，而是2000-4000元。

（5）交通便利情况：交通便利在所调查老人选择养老院所关心问题中排名第四。31%的老人希望从家里走路能到达养老院，31%的老人希望是车程半个小时，26%的老人希望车程在一个小时左右。

（6）养老院房型及配套设施：在对养老院配套设施的需求情况上（多选题），可以看到老人对诊疗室的需求远高于其他需求，达到84.1%，对输液室的需求达到52.3%。其他需求度比较高的设施是助浴室、小花园、阅览室、理发室、点菜餐厅，都在50%以上。养老院房型方面，双人房最受欢迎，合计达到80.5%。自理老人要求双人房的比例最高为81.5%，半自理和不能自理老人对双人房的需求相对要小一点，分别为71.4%和60%。

（7）子女对老人入住养老院的态度：子女对老人去养老院的态度是比较正向的，49%选择支持老人去养老院，46%则是无所谓，仅有5%选择反对。

综合以上的调查资料可以看出，上海市中心城区的老年人对养老机构的需求主要有以下几个特点：传统的居家养老仍然是目前养老的首选和主流模式，有意向入住养老机构的主要是年龄较大的半自理或者不能自理的老人；老人的收入水平约80%在每月2000元到4000元之间，可以接受的养老机构收费水平为略低于个人月收入；对于养老机构最关注的要素是机构的性质、服务、交通和医疗；较低年龄的老人入住养老院的意愿更高，特别是对于完全自理的老人，80岁以下者有34%有入住养老院的意向，而80岁以上者只有16%有意向。

 

目前上海市养老机构比较成功的模式主要有三种：政府建设，政府或者国有机构运营，简称“公建公营”；政府建设，委托民间机构（如社会团体、组织和个人等，从法律上一般成立“民办非企业单位”）经营，简称“公建民营”；民间机构建设，民间机构经营，简称“民建民营”。

课题组选取了上海市位于中心城区的八家具有代表性的养老机构进行了走访调研，重点关注养老院入住老人情况、床位信息、护理服务情况、辅助设施情况、经营收入和成本情况以及经营中遇到的主要困扰和瓶颈。这八家养老机构包括长宁区西郊协和颐养院、逸仙敬老院，静安区金康敬老院、静安区老年公寓、静安区蝴蝶湾敬老院，虹口区建阳养老院，闸北区东风芷江养老院，以及黄浦区快乐老年公寓，既有公建民营养老院，也有民建民营养老院。

根据调研，这八家养老机构全部是民办非企业单位的形式，其中三家养老院的经营团队目前是医院工作人员或者曾经是医院工作人员；一家养老院的经营团队由街道工作人员组成，从事居家养老工作超过10年；其他几家养老院经营方是私营机构发起的民非机构，这几家民非机构在上海都运营三家以上的养老机构，有长期和丰富的专业经验。

通常来说，养老机构接收老人的条件为60岁以上，没有精神疾病和传染性疾病的老人，但从实际入住情况看，老人平均年龄在80岁以上，约1/3为不能自理老人，其中两家以全护理为主的养老院由于入住的90%以上为不能自理老人，平均年龄在86岁以上。而且一般老人入住养老院后不愿意转院，对于综合型养老院来说，开办初以自理、半自理老人为主，随着时间推移，不能自理老人比例开始增多，相应的对不能自理的床位需求增加，如果能接口临终关怀床位对老人来说是更理想的选择。入住养老院的老人中，完全自理的人群主要是退休干部、退休教师或者子女在国外的老人，收入水平较高，可以选择养老院中比较好的房间，甚至一人包下两人间、三人间。

收费标准（含床位费、护理费和伙食费）方面，三家以不能自理老人为主的养老院，收费标准最低，为2000-3000元/月；其他各家养老机构收费基本为3000-4000元/月；而收费最高的养老院则根据房型和服务范围的不同入住费用跨度较大，最高收费的床位有可能超过每月万元。入住及房型方面，自理、半自理老人以两人间为主，不能自理老人以4人间或者6人间为主。在入住率方面，养老机构入住情况良好，除新开张的养老院以外，其他养老机构入住率都可以达到80%到100%，出现“一床难求”的局面。

在走访的八家养老机构中，两家由于历史渊源的关系，与医院有紧密的结合，床位费和诊疗费可以部分刷医保卡，但其模式不具有可复制性。其他几家养老机构中公建民营的养老院基本都和附近的社区医院形成合作模式，由社区医院定时派医生上门为老人检查身体；而民建民营的几家，在医疗方面实力较弱，一般老人有疾病，养老院通知家属带老人看病。

土地和改建成本方面，走访的几家养老机构其土地成本和改建成本绝大部分由政府承担，另外几家虽然土地和改建成本由经营方承担，但经营方享受了优惠的租金或者转让价格，或者政府以租金或者购买服务的方式补偿经营者。另外，政府补贴多为一次性补贴（床位建设费）或者阶段性补贴（房租补贴）。

辅助设施及其他情况方面，位于中心城区位置的几家养老院受到建筑形式的限制，一般都没有外部花园，只能在建筑内部设公共休息区、阅览室、楼顶平台花园等。新建的协和颐养院面积较大，有多种多样的活动设施，棋牌室、电脑室、阅览室、咖啡厅、迷你高尔夫等等一应俱全。

整体来说，几家被调研的养老机构都处于亏损或者维持收支平衡的状况。

从经营收入看，主要是床位费、护理费和伙食费三块。在床位数固定的情况下，收费水平基本维持不变，几家机构纷纷表示，增加收费非常困难。

从经营成本看，主要是租金、人工成本和伙食开支三块。

租金：一般在养老机构开办时其模式已经固定，或者享受优惠的租金价格，或者收到政府的租金补贴。据一家养老机构负责人透露，租金价格超过每平方米1元每天就不太可能维持收支平衡。

人工成本：养老机构为维持收支平衡，只能尽量降低用工人数和用工工资。在实际操作中，有护理人员配比低于民政局相关规定的情况；另外，护工招聘多来自外地，工资水平不高，基本在每月3000元左右，所以流动性都较大。有些养老院的护工工资是以上海最低工资为标准。

伙食：养老机构大部分只能提供固定菜谱标准化的食堂伙食，定制化服务还没有大规模展开。

从具体的政策支持上来看，上海市和上海市各区县都规定对中心城区养老机构给予建设补贴、开办补贴、房租补贴、养老服务补贴，综合责任保险资助、专业岗位补贴、岗位技术津贴、培训补贴、各项费用减免等多种形式和渠道的经济支持。从金额上来看，对养老机构影响最大的是新增养老床位建设补贴和房租补贴两项。

 

根据调查了解，在上海市中心城区发展养老服务业其最显著的优势在于需求大和地理位置的便利性。

需求方面，在整个上海市，中心城区的老龄化程度普遍高于全市平均水平，并且在未来几年，老龄化程度会进一步加剧。这主要是因为年轻人由于组建家庭、改善住房等原因可能会迁出中心城区居住，而老年人由于经济条件的原因、观念的限制以及对医疗条件的需求，多倾向于留在户籍地居住和养老。

从地理位置的便利性来看，对于养老机构的选择，除了老人自己的偏好以外，子女的意见也在相当大程度上影响着最终的决定。对于子女来说，养老机构离自己的住处交通的便利性是个很实际的问题，一方面方便子女经常探望，另一方面，在现有的养老机构医疗条件下，老人在养老院如果出现身体不适，或者有些老人需要经常性去医院治疗的话，往往需要子女陪同，中心城区的交通便利以及丰富的医疗资源则体现出其明显的优势。

市场情况方面，中心城区目前几乎所有现有的进入正常经营阶段的养老机构都有80%以上的入住率，排队等候入住的情况普遍存在。

在市场供不应求的情况下，中心城区养老机构也面临着大量的挑战，最突出的矛盾体现在三方面：

 

对老人收入情况的摸底调查和调研收集的资料都显示，上海市中心城区老年人的收入水平不高，90%左右的老人月收入在4000元以下，子女的资助也有限，因此现有养老机构的收费水平也难以提升，不少养老机构都反映即使物价和人工成本逐年上升，但养老机构的收费标准很难提升，基本都在4000元以下（含床位费、伙食费和护理费）。

中心城区的高房价是每家养老机构首先要面临的问题，如果按照中心城区一般商用建筑市场租金4元/平方米，以及养老机构管理办法中要求的平均每床位25平方米的面积计算，分摊到入住老人每床位的土地成本就高达3000元/月。按照目前老人的收入水平，老人无法承担，如果由经营者承担，恐怕也很难实现持续经营。而相应的，政府给予的新建床位补贴为每床位一次性北四区8万元，南四区2万元，相对于高昂的土地成本，这项补贴也是杯水车薪。正是基于这样的现实情况，目前现有的养老机构一般都由政府出资转让土地和改建房屋，或者由经营方出资，政府以租金或者购买服务的方式返还。

在经营过程中，人工成本也是对养老机构的一大挑战。按照上海市养老机构管理办法，护理工应按照住养老人的人数、护理等级和规定比例配比，然而根据我们的走访，绝大多数养老机构经营者表示，按照这样的比例配比其成本难以承担。为保证养老机构的运营，经营者往往需要降低配比人数，并且即使在降低人数的情况下，为了节约成本，养老机构普遍招聘的是外地劳务人员或者退休人员。

 

对于半自理和不能自理老人来说，其最大的需求是医疗服务，在现有的体系中，养老机构和医疗机构是两个完全独立的体系。老人入住养老机构以后，如果需要就医，则一般由子女陪同老人去医院就医，养老机构的护理人员几乎都没有医疗护理的专业知识和培训，除了少数几家和医院有历史渊源关系的养老机构可以从医保金中交纳床位费、治疗费以外，普遍的情况是老人在养老机构的成本不能从医保卡中承担。养老机构和医疗结合的理想模式是在养老机构中内设医疗机构，根据课题组了解，内设医疗机构对于医疗空间的面积、设施，医疗人员的配置要求都较高，在走访中，各家养老机构中还未见到有内设医疗机构的案例。目前各家养老机构一般采取和附近的社区医院合作的模式，由社区医院定期派出医生到养老机构为老人提供服务，其服务范围比较有限。

 

与社会快速老龄化的步骤不一致，市场上护理人员的供给严重不足。由于受到成本的限制，养老机构能够负担的护理人员工资有限，有些养老机构只能给出上海市最低工资，大部分养老机构给护理工的工资在每月3000-4000元，相对于护理人员的工作环境、工作强度和工作时间来讲，目前在养老机构工作的基本都是偏远穷困地区招聘的女性员工或者离退休人员。相应的，这部分护理人员文化程度低、专业性差、流动性大，不能很好地满足老年人的需求，也给养老机构经营带来很大的困扰。

 

目前养老服务的供应者主要有两方：功能性国企、街道等，以服务老年人为目的；民办机构，以营利为目的，出售服务。

从整体的养老环境和政策来说，政府鼓励90%的老人居家养老，7%的老人社区养老，3%无法在家庭和社区养老的老人才进入机构养老。从实际情况看，老年人入住养老机构的需求大致可以分为两类：

享受型：这类老人一般有自理能力，入住养老院主要是为了有更好的居住环境，有伙伴有集体生活，或者子女不在身边，担心独居不安全等原因，对养老院的服务要求和活动区域要求较高，愿意承担相对较高的价格。享受型的养老需求不应该占用公共养老资金，无论在市区还是在郊区建享受型养老床位都可以由民办机构按照市场“供需匹配”的原则完成。

护理型：老人处于半自理或者完全不能自理的情况下，且由于各种原因不能居家养老或者社区养老，选择入住养老机构。根据课题组的调研，如果按照老年人普遍的收入水平为收费标准，由民办机构提供养老服务，难以达到财务平衡和经济可行性，尤其是在中心城区。这部分低收入或者中等收入老人的养老需求的完成应由政府托底，由功能性国企或者街道等力量直接经营，或者由其监管，向民办机构购买服务。从公共养老资源的节约和使用效率上考虑，护理型养老应打破地域界限，鼓励向成本相对较低的郊区流动，中心城区从价格定位上高于郊区养老机构。

 

（1） 民建民营，定位于高端人群享受型养老。上海作为国际化大都市，有部分老人收入较高，或者其子女经济实力较好，可以负担老人在中心城区享受高质量的养老机构服务。

（2） 公建公营，定位于中低收入老人护理型养老。政府承担土地、房屋成本和经营成本，委托功能性国企或者街道等单位经营。

（3） 公建民营，定位于中低收入老人的护理型养老。由政府承担土地、房屋建设/改建等成本，并给予经营上的支持，由民营机构负责经营，以政府购买服务的方式实现普通收费标准的养老服务。

综合以上分析，对于上海市中心城区和郊区养老机构的分类、相应的优势、劣势、适宜人群、收费标准和运营模式尝试性设计。

 

完全依赖市场的力量，由民办机构自主投资自主经营的养老机构主要立足于少部分高收入家庭的老年人的养老需求。对于广大中低收入家庭中的老人，其养老需求的满足以家庭养老为主，社区养老为辅，政府主导的机构养老作为补充，主要针对半自理或者不能自理老人。其上层设计和制度建设由政府主导，日常经营可以由政府机构或功能性国有企业完成，或者采用向民办机构购买服务的方式实现。

（1）土地和资金来源的顶层设计：在上海市中心城区发展养老服务业，其高昂的土地成本和经营成本很难由养老机构自身来承担和消化，目前的现状是，土地来源和政策补贴一般由市级和区县级政府自己解决，未来随着老年人口比例的增长，养老需求的增大，其土地和资金来源必然要求有更先进的顶层设计，在比上海市中心城区更高的层面上理顺经济关系。比如其土地是否考虑参照学校用地的办法，采取行政划拨的方式?比如养老用途资金是否可以考虑按照市级和各区县财政收入的固定比例拨备?比如是否可以学习国外先进的经验，建立护理基金或者保险金?

日本于2000年在世界上首推“养老护理保险制度”，国民40岁即开始投保，该制度承担着所有日本老人90%的养老护理基本费用，有了护理保险，老人可享受国内任何一个养老机构的服务。日本老人最高可享受每月约2万元人民币的保险金，除支付医疗、护理、家务服务等费用外，还包括专业护工的保险、打车费等。养老护理保险制度所需费用由税金和保险金两部分组成，各占一半。其中税金由国家、都道府县、市町村等三级政府按比例支付，保险金由政府固定财政基金和个人养老金或额外缴付的保险金支付，个人负担保险金约一半的费用。

（2）打破各区县地域限制：上海各区县对养老床位设定标准是按照各自老年人口的固定比例配置，地理位置位于各个区县，而没有市级层面统一的规划和调配，不利于引导老年人往成本较低的郊区养老，不利于资源的高效利用。由于养老院建设的各项补贴由市财政和区财政两个层面提供，如果要打破地域的界限，则需要市政府统一协调和规划土地成本，以及各项开办补贴的分担和分配方法，并建立经营性补贴跟着老人户籍走的追踪制度，调动郊区发展养老服务业的积极性。

（3）医养结合的资源整合配置：老年人对医疗服务的需求巨大，目前养老事业主要由民政部门负责监督管理，和医疗体系的结合度较低，如何实现老人在养老机构内部就医，涉及医生的执业地点和职业路径、医保费用的使用、医疗设备和场地的配置、护理人员的专业性等等多方面的问题需要解决，呼唤政府力量实现医疗和养老的资源整合和配置。

（4）养老服务人员的培养：掌握专业养老知识的高素质养老服务人员短缺和养老服务人员队伍流动性大是目前整个养老服务市场的普遍问题。解决这一问题关键是提高服务人员的待遇和社会地位，才能保证服务人员工作的专业性、积极性和稳定性。在发达国家，有专业知识的服务人员待遇远高于我国，有些发达国家政府还和发展中国家签订协议，引进护理人员。从上海市的角度来说，上海市政府可以探索和相对经济落后的城市之间达成协议安排，定向委托培养护理人员。在服务人员队伍稳定的基础上，再进一步加强对服务人员的培训和监管。

（5）入住养老机构的公平法则：目前民办养老机构的入住条件一般都比较宽松，基本由养老机构和老人双方来完成双向选择，其结果，往往资源会向收入高、身体健康、文化水平高的老人集中。而如果由政府加大投入养老机构的资金投入，使用税收或者类似护理基金等公共资源建设养老院的情况下，则是否接收老人入住的决定权不应在单个的养老机构手中，而需要建立公平合理的收治标准。何种情况的老人可以入住哪些养老机构，入住后身体情况变差后是否转入其他养老机构，身体状况转好后是否应回到家中，由制度决定而不由养老机构决定，这样才能保证公共资源真正服务于公众。

 

中国正处于世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程中，政府对养老机构的发展高度重视，不断加大支持力度，养老服务业的发展前景广阔。顶层设计的完善以及医疗资源的整合需要一段时间的酝酿和实施，大幅增加养老床位、设施和服务的投入则是当务之急，服务于养老业的功能型国企正在不断明晰其定位和道路，国外养老机构逐步试水中国的养老服务业，民办机构则已经占领了养老机构的半壁江山，老年人的养老观念也在慢慢转变之中，在这样的合力作用下，相信上海市养老服务业的发展必然不断优化和成熟。

 

（来源：东方早报）