农村特殊困难群体社会管理的破题之举
农村五保对象是最需要关爱的特殊困难群体,他们的生存状况不仅涉及民生问题,而且关系社会管理。在我省农村,养老设施普遍落后于城市,落后于发达地区,毕节市多措并举,破解建设资金、管理服务等难题,攻克一个又一个难关,推动敬老院建设跨越式发展,让基本公共服务的阳光温暖处于困境的农村孤寡老人、残疾人和孤儿,探索出了加强和创新社会管理的“毕节经验”。2008年至2012年,全市农村敬老院由107所增加到252所(占全省总数的1/4,排在第1位),集中供养五保对象由1009人增加到6987人,供养率由2.1%增加到26.54%,实现了乡乡有敬老院的目标。
第一,组织化保障。把敬老院建设作为加强社会管理、改善和保障民生的重大举措摆在突出位置。一是成立政府主要领导任组长、分管领导任副组长的敬老院建设工作领导小组。市委、市政府主要领导亲自审定敬老院的规划布局、建设标准和施工图纸,经常听取敬老院建设管理情况汇报,及时解决工作中存在的困难问题,多次召开紧急调度会安排部署敬老院建设工作。二是下发了《毕节市人民政府关于加强农村敬老院(老年公寓)规范管理工作的通知》、《毕节市农村敬老院(老年公寓)规范管理规定(试行)》和《毕节市农村敬老院(老年公寓)规范管理评定标准(试行)》,明确各级各部门职责,对敬老院进行事业单位登记、配备管理人员、落实供养资金和管理经费、开展达标创建等作出相应规定。三是将敬老院建设列入民生实事,明确从2009年开始用三年时间实现乡乡有敬老院的目标任务,并纳入对各县(区)年度目标考核范围。建立严格的项目申报、工作督查、工程进度周报、工期倒排和验收等制度,制定了相应的督查考核和责任追究办法。
第二,多元化筹资。坚持政府统筹、民政组织、部门配合、乡镇主体,紧紧抓住农村危房改造的历史性机遇,全力突破建设资金不足的瓶颈制约。一是开展摸底调查。对有集中供养需求的农村五保对象危房进行全面排查,针对危房比例占50.6%的实际,制定农村五保对象危房改造集中建房实施方案和专项规划。二是整合项目资金。按照省民政厅“市级每张床位不低于5000元、县级不低于1万元”的标准,将五保对象的危房改造资金集中起来,整合财政、扶贫、农业、民政等项目资金,统一规划修建。2008年以来,全市共投入敬老院建设资金31563.81万元,其中:中央和省级补助资金6539万元,占20.72%;农村危房改造资金15306.29万元,占48.49%;县级配套资金9718.52万元,占30.79%。黔西县雨朵镇整合51户五保户危房改造资金105万元,县级匹配资金25万元,建成的敬老院达到全省二星级敬老院标准。三是部门协调配合。财政部门负责确保项目建设资金按时足额拨付到位。民政部门负责牵头组织实施,确定项目区域布局、建设规模和管理标准。建设和规划部门负责项目的规划设计、工程技术质量检验和监督服务。纪检、监察、审计等部门负责项目实施和管理监督。农业、水利、国土、供电、供水、物价等部门负责制定落实相关优惠扶持政策。
第三,标准化建设。按照住建部、民政部关于《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》和《贵州省农村五保供养服务机构建设基本规范(试行)》有关规定,把敬老院建设与生态文明家园建设和小城镇建设结合起来,参照黔西北民居建筑风格,科学编制规划,统一施工图纸和建设标准,建设规模适中、功能齐全、设施完善、环境优美的敬老院。新建的敬老院占地面积不少于5亩、建筑面积不少于1200平方米,配套建设娱乐室、电视室、餐厅、仓库、值班室、卫生室、洗衣室、开水室。床位数不少于40张,每个房间1个床位和独立卫生间,房间内床被、衣柜、窗帘、脸盆脚盆、毛巾、拖鞋等生活用品一应俱全。开展星级敬老院创建活动,2012年全市被评为全省二星级以上的敬老院45所,其中:四星级1所,三星级5所,二星级39所,占全省星级敬老院总数的42%。
第四,规范化管理。广泛宣传动员符合条件的五保对象入住敬老院,充分调动他们自我服务、自我管理的积极性和主动性。一是建立民主管理机制。借鉴村民自治的做法,在敬老院全体人员中选举产生院务管理委员会,下设生活服务组、卫生清洁组、治安调解组、生产互助组、学习娱乐组,各小组相互配合、相互监督、各司其责。生活服务组负责制定每周食谱,参与监督采购工作,协助不能自理的对象。卫生清洁组负责督促搞好环境卫生、个人卫生、改变不良生活习惯。治安调解组负责安全预防、教育和保卫工作,及时发现、化解各种矛盾。生产互助组负责组织有劳动能力的老人,从事力所能及的生产劳动或护理工作。学习娱乐组负责组织学习政策法规、时事政治,开展多种形式的娱乐活动。二是建立规章制度。将敬老院列为全额拨款事业单位,每个乡镇配备2名专职管理人员,乡镇民政部门负责人兼任敬老院院长。每所敬老院按照1:10的比例,通过招聘公益性岗位和临时性人员配备2至3名服务员。制定了《院长责任制》、《工作人员岗位目标责任制》、《卫生检查评比制》、《院民内务整理十项规范》、《院民外出请销假制度》、《五保对象入住敬老院登记建档制度》、《捐赠公示制度》等规章制度。三是落实供养资金和管理经费。民政部门每人每年划拨农村低保金1570元(今年拟提高到1740元)、五保集中供养金2400元。在福利彩票公益金、慈善捐赠资金和同级财政匹配的农村低保资金中调剂部分资金,通过以奖代补方式,对达到省定二星级以上标准和市级标准的敬老院分别按每所不低于10000元标准补助。黔西县大关镇还对敬老院去世的老人安排丧葬费2000元左右。
第五,人性化服务。推进服务工作从过去单一满足吃住的基本需求服务向满足康复护理、文体娱乐、精神生活等更多更高的需求服务转变。一是对老人的照顾无微不至、体贴耐心,秋冬发棉衣,春夏发单衣;饮食方面,荤素搭配合理、菜品丰富多样;健康保障方面,乡镇卫生院定期体检,做到小病不出敬老院;文体娱乐方面,可以阅览报刊、收看电视、下棋打牌,每逢春节、中秋、重阳等传统节日,组织开展文化活动,丰富老人精神生活,使老人感受到家一般的温暖。二是弘扬尊老爱幼的传统文化,敬老院的宣传栏、过道上和房间内,随处可见敬老、孝亲、爱幼的标语、诗词、宣传画等。开展“牵手敬老院爱心志愿行”等活动,引导社会资金参与敬老院建设,发动学校、社会团体、企业长期结对帮扶敬老院。大方县凤山乡敬老院的水电费用和生活用煤均由凤山煤矿资助。三是开展“老少共融之家”创建活动,下发了《关于扎实做好农村敬老院“老少共融”工作的通知》,将特殊困难的留守儿童、流浪未成年人、空巢老人等动员入住,实行动态性集中供养。配套建设微笑小屋、心理咨询室,设置亲情电话,实行“乡镇领导+乡镇干部+村干部+老师+老人+1个小孩”的管理服务模式。七星关区朱昌镇敬老院已成为“老少共融”的温馨家园,老人和小孩看电视、做操、下棋、上网、围炉烤火,其乐融融,他们说:“这里生活比过去好啊,是原来想都不敢想的”。
第六,自助化发展。发展院办经济,鼓励经营创收,实现敬老院可持续发展。通过划拨、调剂或租用等方式,为敬老院预留2亩以上生产用地种植蔬菜果树,建设圈舍养猪养鸡,不仅弥补了供养资金的不足,而且也为部分身体好、闲不住、想劳动的老人提供了锻炼活动场所。大部分敬老院不仅猪肉、禽蛋、大宗蔬菜品种能够自给自足,而且有富余产品可上市出售,每季度还发给每位老人300元左右的零花钱。黔西县雨朵镇敬老院预留8亩地种菜养猪,每餐保持3—4个肉菜,富余猪肉到市场上卖了2.5万元。七星关区何官镇敬老院,通过自助发展,多时养猪30余头,还租种4亩抛荒地种植蔬菜和玉米创收,现节余资金20多万元,去年组织身体条件好、行动方便的老人到贵阳旅游。大方县八堡乡敬老院有3亩菜地、4间猪圈,每月宰1头猪改善生活,去年卖了5头猪收入1万多元,敬老院里的24个老人和12个儿童衣食无忧、喜笑颜开,有位老人情不自禁地说“感谢共产党,感谢毛主席”。
短短5年,敬老院建设能够取得显著成效,这是毕节市正确认识和把握新形势下人民群众的新期待、社会管理的新规律,着眼于经济社会发展大局来统筹谋划的结果;是毕节市按照最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,着眼于保障和改善民生的结果。毕节市敬老院建设的成功实践,为贵州省加强和创新社会管理发挥了示范作用。从全省看,2012年有农村五保对象13.1万人,集中供养2.01万人,集中供养率15%;敬老院1008所(贵阳市57所、遵义市223所、六盘水市68所、安顺市54所、铜仁市106所、毕节市252所、黔西南州96所、黔东南州88所、黔南州64所),大多建于上世纪八、九十年代,房屋破旧、设施落后,远远不能满足广大农村五保对象的集中供养需要,与“五保集中供养率达到50%”的国家要求还有很大差距。而散居农村的五保对象除少部分投靠亲戚外,大部分无依无靠,有的身体欠佳、生活不能自理,有的一日三餐难以为继、去世后的丧葬费都需要亲戚邻里拼凑,有的虽然有扶养人、但能力和精力有限,无法提供更多的人文关怀。当前,我省已进入与全国同步全面建成小康社会的新阶段,建设现代社会、亲情社会、和谐社会,让五保对象安度晚年、过上有尊严的生活,事关党和政府在人民群众心目中的形象。为此,建议推广毕节敬老院建设“六化”经验,并重点抓好以下工作:
1、加强组织领导。建立健全以政府主要负责人为组长、分管负责人为副组长的敬老院建设工作领导小组,定期召开协调会议,研究解决重大问题,安排部署相关工作。将农村五保供养工作作为民生实事纳入各地经济社会发展总体规划、科学发展考评体系和政府绩效考核体系,采取层层签订责任状等方式,确保各级党委政府切实担负起农村五保供养政策制定、资金投入、工作保障和监督管理责任,确保农村五保供养政策的全面落实。建立健全监督检查机制,将农村五保供养工作列为党委政府督查督办的重点内容,定期组织开展专项检查。
2、加大建设力度。我省敬老院基础薄弱,建设任务重。目前,全省敬老院有床位3.7万张,还需新增床位4.4万张,即使毕节市实现了乡乡有敬老院的目标,也还存在5000张床位缺口。要着眼长远、统筹规划,因地制宜、合理布局,优先将敬老院规划在人口密集、五保供养对象集中的中心城镇建设,有重点、有选择、分步骤组织实施,确保“十二五”期末实现所有乡镇全覆盖,确保敬老院床位能够满足2015年、2017年集中供养率达到40%、50%的需求。
3、提高管理水平。我省敬老院床位利用率不高,五保集中供养率低,远远落后于西部省份25%、全国33.3%的平均水平。要建管并重,不断创新管理制度、模式和手段,既要提供生活照料、医疗康复,确保衣食无忧,又要组织生产、学习、娱乐活动,提供感情沟通、精神抚慰,让五保供养对象安心、舒心、开心,安度晚年。要通过精细化管理、人性化服务,努力创造温暖如家、身心愉悦的生活环境,将敬老院打造成五保对象的幸福家园,充分吸引分散供养五保对象入住,切实提高五保集中供养率。
4、加大财政投入。坚持政府主导,社会参与原则,加大各级财政(含福利彩票公益金)对敬老院建设资金的投入,整合农村危房改造、扶贫生态移民搬迁、小城镇建设、新农村建设、农业结构调整、农村卫生体育建设等项目资金,加快推进敬老院建设,努力构建布局合理、设施配套、功能完善、管理规范的五保供养服务网络。建立敬老院建设资金保障机制,按每张床位省级不低于1万元、市(州)级不低于5000元、县级不低于1万元的标准筹集敬老院建设资金,并随着经济的发展提高资金筹集的标准。建立健全五保供养标准自然增长机制,落实供养资金,确保五保对象供养水平不低于当地村民平均生活水平。将敬老院运行管理经费纳入各级财政预算,确保敬老院正常运行。倡导社会各界为敬老院建设捐款捐助,鼓励企业和社会组织兴办敬老院。
5、强化保障措施。多措并举,结合县域经济发展规划,优先办理敬老院建设项目审批手续,优先安排供水供电等生活设施。在敬老院建设用地中要预留2亩以上生产用地,一方面可以弥补供养资金不足,另一方面也为有劳动意愿的老人提供锻炼活动场所。将敬老院明确为全额拨款事业单位,采取落实人员编制、整合开发公益性岗位、政府购买服务等方式充实管理力量,确保敬老院管理人员与供养对象比例不超过1:10。积极开展争创星级敬老院活动,努力开创我省敬老院建设管理新局面。
（来源：贵州日报）
