单位制是社会主义中国在计划经济时期一种独特的社会资源再分配制度,在单位制时期,社会成员的身份基本被划分为干部、工人和农民。在这三类不同身份群体之间形成了身份区隔,他们的养老保障因身份不同而呈现出明显的不平等,干部和工人作为单位人享有国家财政担保的养老保障,这实质上是一种国家保障。而农民则被排斥在国家养老保障制度之外,国家对其不承担任何财政责任。国家对单位人和作为非单位人的农民在养老保障中所承担的义务是严重失衡的;另外,在单位制时期,以行政权力为核心形成的差序格局是社会资源再分配的基础,由于干部掌握着社会资源中最关键的组织资源,其所拥有的行政权力比工人大,社会地位比工人高,因此所享有的养老保障待遇也是工人所无法企及的,这些都是明显的不平等。这些不平等是由于在单位制时期,社会成员身份的区隔和人民话语的强势所导致公民身份的缺失而造成。当代公民身份在本质上趋向平等主义,正是单位制时期的社会成员由于公民身份的缺失而使得他们在养老保障方面无法获得平等对待。

　　进入后单位制时期之后,公民的养老保障成为牵动社会各界的一个敏感神经,这主要是缘于养老保障的不平等。由于养老保障在单位制的变迁过程中存在着路径依赖,机关事业单位人员的养老未被纳入到《社会保险法》中,依然施行的是单位制时期由国家财政拨款的单位保障,而非机关事业单位人员的养老适用的则是《社会保险法》中的社会养老保险。比较而言,单位保障与《社会保险法》中的基本养老保险不仅在保障程度上差别巨大,而且在保障性质上也是有区别的,在单位保障中,国家以财政拨款的形式承担了机关事业单位人员养老的全部责任,它实质上是国家保障;在社会养老保险中,国家承担的只是财政补贴和财政兜底责任,社会养老保险体现了个人与社会之间的互助共济,它实质上是社会保障。在这两种不同的养老保障制度中,国家所承担的财政责任是严重失衡的,这就是当下备受社会诟病的养老保障的“双轨制”。

　　在后单位制时期,除了机关事业单位依然沿袭单位制时期的国家养老保障之外,其他的社会成员诸如农民工、企业职工和城乡居民等这三类社会群体各自的养老保障平等程度都与其公民身份的实现程度有关,当国家把城乡居民和农民工逐渐视为国家公民的时候,才在养老保障方面对其予以重视,并予以法律制度上的保障。另外,在后单位制时期,最初为了配合国有企业的改革,国家出于政治功利的考量而只是对国有企业职工实施了养老保障,而大量的非国有企业职工则由于不具有国企职工的身份而被排斥在养老保障制度之外,随着非国有企业的人员在养老保障领域内的公民身份诉求的增强,国家才开始对他们的养老保障予以重视。可见,公民身份的实现程度在很大程度体现了国家是如何看待社会成员的,从公民的角度来看待社会成员,那么国家就会在养老保障领域把每个社会成员纳入至养老保障体系之内,对其实施平等的对待。否则,就会造成社会成员在养老保障方面的不平等。

　　无论机关事业单位的人员抑或非机关事业单位的人员,面对国家,他们都有一个共同的身份——公民身份,作为国家的公民,国家理应平等的关怀每一个公民,承担大体均等的责任,这是一个合法性政府应当具有的义务。国家不应当把一部分人排斥在养老保障制度之外,另一部分人却被纳入养老保障的体系之内,或者把少数社会成员与其他社会成员在养老保障制度上予以不合理的差别对待,这些都是养老保障不平等体现。

　　当代公民身份的核心在于公民的权利(公民权、政治权利和社会权利)。中国社会在后单位制时期的发展过程中,由于单位制时期导致公民养老保障不平等的因素依然在后单位制时期不同程度的残留着,依然深刻的影响着后单位制时期公民养老保障的平等实现。因此,在后单位制时期,公民身份中的这三项权利的发展呈现出严重的不均衡。和单位制时期比较而言,虽然公民权和政治权的保障有了相当程度的进步,然而公民的社会权则依然处于被漠视的情形,养老保障权属于公民的社会权利,随着公民身份的逐渐实现,公民的养老保障才得到国家的平等对待。

　　公民身份意味着公民与国家之间的权利和义务关系,具体为公民的权利和国家的义务。所以,不仅每一位公民有权获得国家养老保障制度的覆盖,而且每一位公民也有权获得养老保障制度中国家的平等对待。在当下养老保障领域中,获得公民身份是实现公民养老保障平等的前提,于是就需要建构公民身份,在公民身份构建中需要遵循养老保障权的普遍性原则和养老保障制度的一体化原则。只有如此,公民养老保障的平等才有制度上的保证。

　　当然,公民养老保障的平等不是平均和无差异化,首先应设置一个底线的平等。这种“底线平等”具体体现为国家提供要为每个公民的养老保障提供“最低限度”的生存条件。而这也正是基于公民身份中的平等。在底线平等的基础之上,由于公民个人能力的差异所形成的保障差异则是能力不平等的结果,与“底线平等”无关。