为学习和借鉴国外公务员退休管理工作经验，提高公务员退休管理工作水平，应英国伦敦CSRF和西班牙王国NAVALCARNERO的邀请，民政部赴英国、西班牙退休公务员管理制度及政策考察团一行10人，于2008年3月24日至4月4日赴英国、西班牙进行考察学习。考察期间，我们认真听取了CSRF和NAVALCARNERO负责人的情况介绍，并就退休公务员管理制度及政策、养老保险、养老保险基金的筹集使用、公务员退休制度改革等问题进行了探讨交流，参观了政府、教会、个人开办的多家养老服务机构。现对英国、西班牙退休公务员管理制度及政策的考察情况汇报如下：

　　一、英国退休公务员养老

　　（一）基本情况

　　国全名为大不列颠及北爱尔兰联合王国，位于欧洲西部，由大不列颠岛上的英格兰、苏格兰和威尔士，以及爱尔兰岛东北部的北爱尔兰共同组成的岛国，面积24.36万平方公里（包括内陆水域），人口6020万，海岸线总长11450公里。

　　国法律规定，公务员男性65岁、女性60岁可以退休。

　　英国在1931年就加入到了老年型国家的行列。目前，英国65及65岁以上老年人口已超过1000万，英国劳动力比较短缺，政府一直鼓励晚退休，甚至有的地方提出到86岁再退休，尽管这样仍有一半以上的男性和三分之一的女性都会提前退休，加之平均寿命的延长，领取养老金的老人会不断增加，到2035年英国65岁以上的老年人占全国总人口的比例将从现在的１8％上升到25％，超过1200万人。国家规定的最低退休金为每周80英镑，计算退休金的工资不是按退休前已经达到的最高工资，而是根据年龄，按在职时工资最高的21至25年的平均值做退休金的基数。英国是发达国家，也是西方实行福利政策最早的国家，这种政策也给英国财政开支添加了沉重的负担。

　　（二）养老模式

　　英国退休公务员以及其他老年人最喜欢的养老模式是“社区养老”。社区养老就是尽可能地让老年人在自己的家或类似家庭的环境下过正常的生活，让老年人有高度的独立自主性，最大限度地发挥他们的潜能，老年人对自己的生活方式及所需服务有较大选择权和决定权。

　　英国社区养老的特点：一是政策引导。英国各级政府都有鼓励发展社区养老的政策规定和具体的措施，保证使社区能切实地承担起这一职能。二是政府出资。英国有“退休人员服务部”（译音）的分支机构4000多个，支出的45%由财政资助；分布在各个社区，充分体现了以政府为主的特点，涉老服务设施大多数都是由政府资助的。社区养老主要以社区为依托，各种服务设施都建在社区，尽量与老年人的生活相融合。三是形式多样。社区养老既有政府出资兴办的，也有私营兴办的服务机构。提供服务的人员既有政府雇员，又有民间的专业工作人员和志愿服务人员，形成了多主体、多层次的服务体系，以满足不同情况老年人的需求。

　　（三）养老机构

　　国的养老机构大体分为三类，第一类是由政府出资兴办，第二类是个人出资兴办，属私营商业性质；第三类是由教会兴办，在英国信仰天主教的居民占全体信教人群的90%以上,教会作为慈善的一部分,兴办了不少的养老院和老年公寓。

　　英国各级政府管理的“退休人员服务部”，是1968年开始陆续兴办起来的养老服务机构，已有40年的历史。一个“退休人员服务部”一般有雇员5—10名和大量的志愿者为老年人提供服务。她们不仅为公务员服务，同时也为辖区内的全体老年人服务。在英国每一位公务员及公司雇员退休时，都能被介绍到就近的“退休人员服务部”，得到一份“退休人员服务”的祥细情况介绍，加入“退休人员服务部”采取自愿原则，凡加入人员每年须缴18英磅的费用。可以享受的服务内容有：（1）社交及康乐服务。提供各种发展性、教育性、社交性及康乐性活动，使老年人建立良好的人际关系，提升自我形象，善用余暇，发挥潜能，参与社区生活。例如，组织老人年自助游览观光；组织老年人开展互助活动；组织各类学习小组、兴趣小组、讲座及参观等；进行各类健康检查、讲座、咨询服务等。（2）生活照料服务。包括上门送饭、做饭、打扫居室、洗涤衣物、洗澡、理发、购物、陪同上医院、住院慰问、料理后事等项目。（3）定期保健服务。社区保健医生定期上门为老年人看病，免处方费；保健访问者上门为老年人传授养生之道，帮助老年人预防疾病等。

　　在英国考察期间，我们还参观了“约克斯待夫房屋信托基金会”（译音）出资兴办的老年服务机构――HARTRIGGOAKS，该机构是斯待夫（译音）个人出资兴办的，成立于1998年，是借鉴美国的养老模式建设的，占地21英亩（约128亩）、拥有42套庭院式房子、152张床位、设施配套、功能齐全、人性化服务程度很高、远离闹市又体现着现代文明的家庭式老年公寓。它的一切服务都是有偿的，年轻时向基金会投资越多，老了享受的服务就越多、越周到、越细致。可以说是有钱人的乐园，靠公务员的退休金或是穷人不可能来这里养老。

　　二、西班牙退休公务员养老

　　（一）基本情况

　　西班牙位于欧洲西南部伊比利亚半岛，面积为505925平方公里。 海岸线长约7800公里。人口4271.7万，96％的居民信奉天主教。西班牙兴盛时期为1492年10月哥伦布发现西印度群岛后，逐渐成为海上强国，在欧、美、非、亚均有殖民地。西班牙是中等发达的资本主义工业国家。以1986年加入欧共体为契机，经济发展出现高潮。1998年5月成为首批加入欧元的国家之一，经济继续保持稳定增长态势。

　　西班牙属于欧洲高福利国家，人们因此衣食富足，心态平和，安居乐业，尽情享受生活。国家对老龄社会的照顾无微不至，老人可以免费乘车、游览公园和文艺场所，得到了全社会的关爱。西班牙1993年人均寿命已经高达77.6岁，居世界第六位，全国共有65岁以上的老人700多万。

　　（二）养老模式

　　西班牙法律规定，公务员不论男女65岁退休。只要向国家社会保障委员会缴纳退休基金就有权领取退休金，基金必须缴纳15年以上，其中缴纳基金35年以上者，可以领取全额退休金。

　　在西班牙，子女从学校一毕业，有了工作就离开父母独立生活，有的一两个星期回家一次，一旦结婚，见父母亲的时间就更少，有的是一两年见一次。当然，做父母亲的也绝不会埋怨孩子不孝顺，因为自己也是这样过来的，老人大多数和自己的老伴相依为命。

　　西班牙领到养老退休金的老人，70岁一过就要求去养老院生活。西班牙有5000多所养老院供老年人自由选择。这些养老机构多是民间经营，且近半数都是在近十年兴建的，到了2010年，每个老人可以就近选择租赁或买下一间公寓。尽管这样，也不是每个人70岁以上的老人都能进养老院养老的，西班牙养老院的费用相当昂贵，最低每月要付750欧元（约合8300元人民币）才能入院。

　　西班牙法律还规定，允许那些在年轻时购买了房产的老年人，在退休失去收入之后，可以用自己的房产向银行进行抵押。银行每个月向这些老人提供养老金和医疗经费，等到老人去世，银行就收回他们的房屋，然后进行拍卖以偿还他们支付给老人的一系列费用。 

　　（三）养老机构　

　　西班牙养老机构和英国的养老机构大体一致分为三类，政府出资兴办，个人出资兴办，教会兴办。在西班牙考察团侧重参观了天主教教会办的养老机构－－巴塞罗那贫困兄弟姐妹之家（译音），也是西班牙规模较大、管理规范、服务上乖、设施完备的一所养老机构。

　　贫困兄弟姐妹之家的管理模式、服务程序等都是向美国学习的，由天主教会委派修女来管理，负责处理日常工作，已有140多年的历史，最多时在这里供养着300多名老人，目前在这里养老的老人有86名，年龄最大的已104岁。通过主人介绍和实际参观，我们感受很深：一是设计建设上充分体现家庭模式，在这里养老和在自己家没太大区分；二是住这的老人自己的事自己做，力所不及时工作人员会主动去协助，充分营造家的感觉。三是生活充实，人人有事做。身体好的帮工作人员做些体力活，眼神好的给大家读报，手脚利略的帮大伙拿这拿那，有一枝之长的可以发挥特长，有艺术天份的有画室、音乐室、雕刻室、刺绣室等等，使每个人的潜质和特长得到充分发挥和表现。四是服务和优待是买来的。有钱人可以在这里享受到最好的服务，一切以出钱多少而论。当然没钱人或钱少的人也可以享受到标准的服务，这是资本主义社会的性质所决定的。

　　三、养老模式比较

　　我国的养老模式各地不尽一致，大体上可归纳为：居家养老，社区养老，机构养老，也有人称为“9073工程”。即90%为居家庭养老，7%为社区养老，3%为机构养老，退休公务员以居家养老为主。

　　我国的居家养老与英国、西班牙的社区养老比较，有共同点也有不同之处。一是政府主导。可以看出，我国政府和英、西两国一样，在开展居家养老服务和社区养老服务过程中，都发挥了主导作用。所不同的是英、西两国是在完善的社会保障制度基础上开展社区为老服务的，社区养老服务从政策和制度层面上得到了保障。政府可以侧重在观念引导、政策制定和监督方面发挥作用，具体的社区养老服务则主要依靠市场运营和中介组织等来操作。而我国居家养老服务则是在社会保障制度不尽完善的基础上开始的，在政策制定和社会保障制度方面得不到保障。政府既要筹措资金，又要组织实施，相反在政策制定和制度完善方面有许多缺憾。

　　二是资金筹措。英、西两国社区养老服务的资金来源主要有：退休金、医疗保险、医疗
救助，护理保险及个人自费。此外，还有少量的慈善机构、教堂、中介组织、志愿者提供的免费服务。而我国的资金来源则主要依靠政府财政，另外还有一些单位补贴和社会福利公益金。专门针对居家护理的医疗保险或护理保险目前还没有。我国也有企业、个人、志愿者等提供赞助和免费服务，但总的来说还不成规模，影响不是很大。比较国内外的资金投入机制，国外的退休金缴纳、医疗保险和护理保险等都是制度性投入，具有很高的稳定性，因而其保障功能也较强。而我国主要依赖政府财政投入，虽然有的地方纳入了财政预算，但是，财政投入受政府财力限制，当财政收入较多时，政府可以多向居家养老服务投入，而财政收入少时，势必就会减少对居家养老的投入，这种投入的稳定性是较差的，老年人的服务缺乏保障。

　　三是机制运作。英、西的社区养老服务是市场化运作为主，由专业的机构提供服务，与机构养老服务差别不大，只不过服务地点是在老年人家里或者社区。而我国由于社区养老的福利性质，目前市场化程度很低，主要还是政府运作。我国有些地方开展的为老年人提供家政、洗衣、送餐、维修、购物、托管、医疗、政务等个性化、专业化服务，已经具有一定的市场化性质，但总的来说，我国社区养老的市场运作还不够完善、发达。

　　四是服务对象。英、西两国社区养老服务的对象为全部需要提供服务的老年人，具有普惠性。而我国社区养老服务的对象主要是困难老年群体，还不具有普遍性。

　　四、启发与体会

　　我国是一个人口众多的发展中国家，经济发展水平较低，城乡二元结构明显，存在一定比例的贫困人口。因此，我国的养老保障只能是低水平的、广覆盖的、确保大多数老年人的基本养老保障。退休公务员的退休金要比一般人高，但也不适合走英、西等发达国家高福利的养老保障道路。通过考察学习，结合我国现状和工作实际，我们的启发与体会有三点：

　　第一，居家养老完全符合中国国情。英、西的养老模式以社区养老为主，其中70岁之前他们也是以家庭养老为主，70岁之后才进养老机构，即是在养老机构，也在尽量营造家庭氛围。我国由于亲情的维系和地缘文化的吸引，绝大多数老年人都希望居住在子女附近，居住在熟悉的地方和环境中养老。此外，中国的老年人不单是被赡养者，在老年期的很长一段时间里，还是对家庭其他成员提供帮助者，是家庭生活的支持者。因为多数老年人在大部分时间里是可以生活自理的，他们可以对家庭生活做出很大贡献，例如料理家务、照看和教育第三代。老年人在家庭中的这些作用对于年轻一代减轻家庭负担、全力投入工作是很有积极意义的，这也是一种对社会的贡献。

　　英国、西班牙退休公务员到机构养老的人数也只占少数，机构养老收费一般人也承受不起，如西班牙个人兴办的养老院月开支平均3000欧元。我国家庭养老有几千年的光荣传统，在现阶段仍有巨大的生命力。我国积极倡导包括公务员在内的老人年居家养老，不仅有利于老年人身心健康，而且有利于家庭社会的稳定，意义重大。

　　第二，政府在组织实施“居家养老”服务中应发挥主导作用。为“最大限度的让老年人住在自己家里养老”，英国、西班牙政府采取了一系列措施，如在普通住宅区内建造老年公寓、康复中心，或在一般住宅建筑中酌建便于老年人居住的辅助住宅，免费为老年人改建住房，使之更适于老年人居住；为患慢性病需要长期护理的老年人配备家庭护理保健助手，国家发给家庭护理补助费；社区还雇佣走家串户的家庭服务员，定时上门为散居的老年人购物、备餐、整理卧室和处理家务，形成了一套组织严密、分工具体、服务周到的养老服务网络。我国的居家养老服务还处于探索试点阶段，有的地方还没有认识到居家养老服务的重大意义，财政投入不够，社区养老服务设施短缺；有的地方没有建立组织领导机构，把居家养老服务完全交给中介组织来做，政府的主导作用还没有充分体现。因此，在我国要推进居家养老服务工作，政府必须更多地担当起组织实施的责任，建立一个包括设施建设、补贴制度、组织领导、服务队伍、决策评估、监督管理等在内的服务体系。

　　第三，养老机构要加快建设，机构养老的对象必须明确。　英、西养老机构都是以长期患病需要长期护理的老年人为对象的。对于哪些人该进哪些人不该进“养老院”和“老年公寓”、该不该享受入住养老院补贴等，政府都要进行评估、审查，不到万不得已，英、西两国政府都不主张入住养老院养老。目前我国养老机构一方面还远不能满足有长期护理需求的老年人需要，另一方面又存在大量健康老人入住养老院，占有紧缺的养老服务床位的现象。有鉴于此，我国的养老机构尤其是国家办的养老机构应该确立正确的服务方向，加强入住对象的审查、评估，保证确实需要长期护理的老年人享受到应有的服务，同时避免养老院这一社会福利资源被不该享有的人占用。