老年人照料是，当老年人的日常生活自理能力发生障碍而难以维持其自身正常生活产生依赖性需求时，家庭成员及外界所提供的支持行为，是应对人口老龄化挑战的焦点、难点，也是推进老年福利事业的重点和核心。新加坡是西方市场经济制度与东方家庭价值观成功结合的典范，其老年人照料的经验水平，可与世界比美。

　　为学习借鉴新加坡的经验，引领养老服务业再上新水平，今年6月初，青岛市民政局组织部分民政局分管领导及养老院长，赴新加坡重点对老年人照料进行了考察。期间，不仅拜访了新加坡人力资源部和国家福利理事会，从政府角度和宏观层面了解了新加坡人口老化状况及其对策，还实地参观了5处养老机构和日间照料中心，亲眼目睹了新加坡老年人照料的设施和服务，开阔了眼界，受到了启示，达到了预期目的。

　　一、比较看新加坡的经验和我们的不足

　　新加坡是人口老化较快的亚洲国家之一，当地社会给60岁以上老人取名为“乐龄”人士。目前新加坡有30万人年龄超过65岁，占总人口的8.4%。考察中，大家认为，新加坡与我们尽管国情不同、体制不同，但在解决老年人照料问题上却是相通的，其先进经验值得我们学习借鉴。为此采取比较的方法，看我们与新加坡在解决老年人照料问题上有什么不同：

　　（一）制定政策的思路和着眼点不同。新加坡将老年人照料作为一个系统工程来对待，着眼于调动各方面的积极性，共同解决这一难题。在制定政策的思路上，将个人、家庭、社区、国家这四个层面都纳入老年人照料体系的构建当中。要求个人必须负起责任规划自己的晚年生活；家庭要作为提供照料的基础；社区要协助和支持家庭担负照顾老人的责任；国家提供基本框架，创造条件，帮助个人、家庭和社区各尽其责。

　　针对这四个层面新加坡制定了相应的扶持政策。如，对个人，推行以房养老模式。即：60岁以上老年人把房子抵押给有政府背景的公益性机构，由公益性机构一次性或分期支付养老金，老人去世时产权由这个机构处分，“剩余价值”（房价减去已支付的养老金总额）交给其继承人。对家庭，则鼓励子女和老人同住。子女和老人同住的家庭，可优先申请政府的廉租房，同时采取其他多种措施以确保家庭仍是老年人快乐的主要源泉。

　　受新加坡启发，发现我们在制定政策时思路还不够开阔，还没有从构建个人、家庭、社区、养老机构和政府联动的老年人照料体系上去研究和把握。从近几年我们出台的政策文件看，强调社会责任和社会化多一些，强调养老院建设和新增床位多一些，近两年强调居家养老多一些，围绕这些方面采取的政策措施相对也多一些。但还没有将个人、家庭、社区整合到老年人照料体系中作为政策性措施一并考虑，致使这三个基础性层次的支持政策缺位或不足。

　　（二）政府对养老机构、社区老年活动设施的扶持力度不同。对养老机构的扶持，新加坡采取的主要措施：一是在养老设施的建设上，政府是投资主体，基本上会提供90%的建设资金。二是对养老机构各项服务的运作成本提供不同的津贴。三是实行“双倍退税”的鼓励政策，允许国家福利理事会认可的养老机构面向社会募捐。如我们参观的一所教会办的养老院，2005年共支出900万元新币，其中500万元来自政府拨款，200万元来自社会募捐，200万元来自老人交费。

　　新加坡高度重视发展社区老年活动设施。规定公寓大楼底层不安排住户，而是用作社区老年人活动场所，以供老年人、残疾人等特殊群体共同活动使用。同时政府还拨款1000万新元设立“黄金时机基金”，鼓励老年人依托社区老年活动设施自己着手主办活动，并让其他志同道合的老年人一起参加。
相比，我们的扶持力度弱一些。从青岛情况看，对民办养老机构的扶持，目前主要是水电费享受居民标准和每床1千元的一次性补贴，对其经营性运作成本的补贴尚未实行，慈善捐赠和社会扶助的渠道也未开通。困难老人享受居家养老服务或入住养老机构的补贴，也还未形成制度。

　　（三）养老机构追求的目标和服务的对象不同。新加坡的养老机构，由于有政府管理服务运作成本的补贴和社会扶助，经费不成问题。因此，工作任务和目标非常明确：就是努力提高入住老人的生活质量和生命质量，达到专业化、精细化、科学化。服务对象也非常明确：就是面向那些政府有标准要求，并经评估确定，真正有护理需要的身体虚弱和低收入的老人。

　　青岛的养老机构，除市社会福利院属财政全额拨款的事业单位外，其他养老机构，包括区民政局所属的养老机构全部自主经营、自负盈亏。而自负盈亏的养老服务业，在几乎完全市场化的情况下，受老年群体经济收入水平的影响和收费价格的制约，利润微薄，投资回收缓慢。这就出现了如下问题：一是经济效益成为养老院的“指挥棒”和重要目标。院长的主要精力和任务就是抓经济效益，抓成本核算和入住率，否则收不回投资，发不出工资。二是收入相对较高、能够负担入住费用的老人，如机关、事业单位的离退休人员，自然成为社会养老资源的优先享用者，即便身体强壮无需护理也可成为养老机构的“上帝”;而付不起费用的老人，特别是低保家庭的老人、上世纪70年代前后退休的工人，即便身体虚弱有护理需要也只能“望门兴叹”。

　　（四）养老设施条件、服务功能和人员素质不同。由于政府对老龄设施规划的重视和对硬件建设的投入，新加坡的养老设施现代气息浓郁，科学先进，堪称一流。让人印象深刻的是这些设施的人性化设计，处处从老年人的特点和需要出发，无论是各种功能分区、通风、采光、庭院的布局设计，还是感应床、塑胶地板、卫生间各种角度扶手等设备用具的配备，无不体现出对老年人细微入微的关怀、体贴和尊重。在设施配置上，不仅有生活、娱乐设施，而且有康复、医疗设施。在服务功能上，不仅有生活照料、娱乐、康复保健功能，而且有心理治疗和临终关怀功能，使入住老人享受到了家庭养老无法取代的专业化的照料服务。在护理人员聘用上，必须具有中专以上学历才能上岗。而义工队伍又非常发达，义工比率占15%，其中相当一部份有专长的义工长期为养老机构服务。

　　相比，我们的设施条件就差一些，特别是在推进社会福利社会化初期建起的占“半壁江山”的民办养老设施，条件比较简陋，洗澡取暖这些基本设施较为简易，医疗康复、文体娱乐、无障碍等设施就更难达到要求，服务功能少、护理员队伍素质有待提高等遗憾也就在所难免。

　　究其原因：一是老龄设施规划滞后。目前从全国看，城乡规划设计中老龄设施没有位置，造成改建难以符合老年人需要，插建困难重重。2002年，青岛第一个吃螃蟹，制定了全国第一部《城市社会福利设施设置专项规划》，并纳入了城市建设三和总体规划，但目前看落实的不够理想。市区90家养老机构，仅有市老年公寓和李沧爱心护理院是按照建设部、民政部《老年人建筑设计规范》要求设计建设，其他均为利用旧房改建，数量少、条件差的问题难以根本改变。二是受资金限制。特别是民办养老机构，由于其实力不足，设施因陋就简，服务功能只能局限在生活照料和有限的文体娱乐上，康复保健、心理治疗等服务无力开展，致使除生活照料服务之外的其他服务功能普遍欠缺；提高养老院服务档次的关键性措施，如服务设施的更新、服务功能的增加、高素质管理人员的聘用、护理人员的进修培训等会因资金问题而搁置。

　　（五）养老院经营和对老年人服务的理念不同。在养老院内部经营上，我们的养老机构，仅是依靠老人交费运转，经费来源单一，挖掘自身潜力和吸引社会扶助的意识不强，方法不多。新加坡政府对养老机构的扶持力度很大，但他们的养老机构仍然想方设法募集资金，其形式主要有三种：1、通过在养老院内设立的“慈善超市”，变现爱心人士捐赠的家电、衣物等募集资金。2、通过在养老院门庭设立的捐款箱，启发参观人员捐款募集资金。3、通过销售院内老人手工制品，如绢花、织品、拼贴画等募集资金。新加坡这一做法对我们一行的观念有很大冲击。

　　在对痴呆、体弱老人的照料上，我们的基本理念是老人到养老院是来“养老”的，因此事事处处包办代替——对待老化的态度是“顺其自然”，让老人“静养”；对老人的活动安排是“三个饱一个倒”；对老人自主行动唯恐“磕着、碰着”发生意外。而新加坡则不同，他们认为，如若老人能替他人或自己完成一些工作，这会让他们感到自己对生命仍有控制，从而提升他对自己的评价和自尊。因此主动安排老人进行一些力所能及的活动，创造条件使老人“动”起来，以延缓衰老实现康复，维持其最高程度的自我照顾能力。我们所到之处，无论是养老院，还是老人日间照料中心，均配有康复训练室和专职心理医生和物理治疗师。心理医生在处理老年人心理问题上发挥了不可或缺的作用。物理治疗师，则针对老年人老化过程中出现的视觉、听觉、嗅觉、味觉、触觉的转差，与老人互动进行针对性强，但简便易学的康复训练项目。

　　二、构建老年人照料体系的几点建议

　　老年人照料体系的建立和完善，不仅直接关系到老年人的生活质量和生命质量，而且关系到整个社会的和谐。青岛是全国老龄化速度最快的城市之一。据2006年5月青岛市统计局《2005年青岛市1%人口抽样调查主要数据公报》显示：到2005年11月1日零时，青岛市全市常住人口818万人，其中65岁以上人口为87万人，占人口总数的10.61%。对此必须予以高度重视，强化政府责任，加大扶持措施，抓住市政府“实施养老服务双千计划”的有力时机，大力推进老年人照料体系建设的快速发展，为全市老年人造福，为千万个家庭解忧：

　　（一）努力构建全面发展的综合性的老年人照料体系。在总目标上，应力争将老年人照料作为约束性指标列入青岛市社会发展十一五规划纲要，明确到2010年社会化照料覆盖人数将占青岛老年人口的6%，其中养老床位1万张，接受居家养老服务人数1万人。在这个总目标下，全面规划老年人照料体系建设。不是只局限于考虑一个方面的工作，而是站在应对人口老龄化挑战的立场上，站在全局和整体的立场上，跨部门地、全面地考虑问题，努力构建个人、家庭、社区、养老机构和政府联动的老年人照料体系。

　　特别要注意从政策上加以引导。青岛通过福彩公益金，建立起的对全市城乡80岁以上老人体检补助制度，就是对个人养老最重要、最关键的政策支持。而新加坡推行的以房养老模式，对我们也有重要启示和借鉴意义，不妨依托国办养老机构先行试点。家庭关系是否和睦，关系到老人晚年的幸福，巩固家庭关系，最需要亲情，也需要知识、技巧。从这个角度看，新加坡对子女、老人分别进行如何处理家庭关系的辅导，实为明智之举，也很值得我们学习借鉴。

　　（二）建立福彩公益金支持老年人照料体系建设的长效机制。福彩公益金是目前我们可以提出使用意见的财政性资金，是我们的优势所在。近几年，福彩发行始终处于快速增长期，筹集的福彩公益金在连年攀升，2005年青岛本级筹集福彩公益金达1、6亿元。从构建和谐社会需要，发展老年福利事业需要和福彩公益金使用规定看，这笔钱应重点投向老年人照料体系的建设上。北京对非政府福利机构，按实际入住人数，每人每月给予100元补贴的办法，及上海对困难老人居家养老实行政府购买服务的办法，是“民办公助”探索和构建老年人照料体系的关键性措施，值得学习借鉴，并应作为福彩公益金资助的经常性项目固定下来。这样做，对用好福彩公益金，对推进社会福利社会化，对建立具有中国特色的老年人照料体系至关重要。

　　（三）着手研究和打造老年人照料需求评估体系。在实施政府购买服务的前提下，必须考虑什么样的老人应该优先得到什么样的服务，老年人照料需求评估工作必须提上日程。上海出台了《老年人照料需求评估标准》，在全市范围建立老年人照料信息管理系统，将老年人的需求、评估与服务机构信息统一纳入数据库，按申请先后次序与困难程度轮候，对申请服务补贴老人进行评估，保证服务资源的有效使用。我们应该学习借鉴上海经验，针对影响老年人日常生活能力的主要因素确定评估参数，选择一个区先行试点，同时开发养老需求评估信息管理系统，以期达到将养老服务资源优先分配给最需要的老人的目的。

　　（四）开通慈善捐赠渠道，发展社会扶助。实践证明，推进社会福利社会化是发展老年人照料体系的必由之路，而慈善事业是社会福利社会化的最佳实现形式和重要载体，安老助老是慈善工作的主要内容和任务。各级慈善组织应开通多种募、救渠道，加大对安老助老的支持力度。当前应抓好这样几项工作：1、发挥慈善组织自身优势，兴办示范性养老慈善机构；2、针对养老设施硬件条件的改善、困难老人入住养老机构补贴等组织开展专项的募救活动；3、加强养老服务从业人员的培训；4、允许并且鼓励养老机构接受爱心人士捐赠的小额款物等，在养老机构设立慈善募捐箱等，为建立和完善老年人照料体系做出应有贡献。