日前，北大国发院经济学教授、中国健康与养老追踪调查（CHARLS）项目组负责人赵耀辉，在北大国发院第152期【朗润·格政】论坛的演讲中指出，“七普”数据显示的以青壮年为主、人口向发达地区转移，会加剧各地养老金负担业已存在的巨大差异——有些省份养老金入不敷出，而有些省份的养老金大大结余；并且，由于人口流动，导致大量人员有跨省市缴纳养老保险的历史，当这些人退休时，就面临办理跨地区、跨项目养老保险关系转移接续的问题。

　　不过，与地区养老差异和人口流动对养老金带来的问题相比，养老金面临的最大问题，是人口老龄化的宏观压力——虽然目前我国的人口年龄结构还算年轻，但是已经出现养老保险账户赤字、需要财政巨额补贴，当人口年龄结构继续老化，赤字会继续加大。

　　因此，赵耀辉教授建议，全国养老保险由现在的现收现付制度转化为积累式个人账户制度，以解决地区之间统筹的问题，也可以避免社保关系转续的难题，并激励大家的缴费积极性。

　　第七次全国人口普查数据对我国养老金体制有什么样的影响，是我今天要讨论的主题。

　　各地养老金贫富不均

　　首先讨论的数据，是人口省级分布。与2010年第六次全国人口普查数据相比，人口减少最多的是东北三省，下降1.2%；人口增加较多的是东部发达地区，上升2.15%。总体特点是，人口向发达地区转移，并且转移人口以青壮年为主。

　　由于各省老龄化的程度差异很大，人口转移会加剧各地养老金负担业已存在的巨大差异。

　　根据2016年《中国社会保险发展年度报告》统计的企业养老保险抚养比，在广东，每个退休人员的养老保险可以靠9个没有退休的人缴费，可是在东北、内蒙古等地，这个数据就特别低。因此，各地的养老负担本来就存在一定的不平等，人口跨地区转移，又不断加剧不平等。

　　这对养老金制度造成什么样的挑战？那就是：有些省份的养老金入不敷出，而有些省份的养老金大大结余，落差巨大。

　　但针对这个问题，养老金困难大的省和直辖市，很难单独出台应对政策，无法独立应对挑战。通用的应对之策，比如提高缴费率或者推迟退休，又只会直接拖累企业的竞争力和对劳动力的吸引力，进一步加剧税基减少和人口外流。

　　这一挑战的根源在于，我们一直是碎片化的养老金体制。

　　社保跨区流动困难重重

　　人口普查呈现出的第二个关键事实，就是流动人口大增。

　　2020年，35%的人口人户分离，即“实际居住地”与“户籍所在地”不一致，比2010年增加88.5%。在35%的人户分离中，又有8.8%的人住在户口登记省之外，也就是跨省级的分离。

　　这会造成什么影响？

　　大家可能知道，中国的城镇职工养老保险都不是全国统筹，而是以省级统筹为主，甚至还有不少地方是市级统筹。人们交居民养老保险和灵活就业人员社保的时候，大都要在户口所在地缴纳，由于人口流动，导致大量人员有跨省市缴纳养老保险的历史。当这些人退休时，就面临办理跨地区、跨项目养老保险关系转移接续的问题。

　　虽然政府对转移接续有一些规定，但操作起来依然非常麻烦。除了手续上的麻烦，需要当事人来回折腾，这种转移还有另外一个惩罚机制：异地缴费无法全额转移。

　　为了解决灵活就业人员在工作地社会保障问题，2021年5月2日，国务院常务会议要求，研究制定灵活就业人员参加城乡居民养老保险的兜底措施，这些人如果在就业地参保，又会碰到多地参保关系转移接续问题。

　　要想解决社保的区域问题，必须提高统筹的层次。各省之间的养老金不平等和人口流动，需要我们真正打破地区和身份的分割，这是市场经济的基本需要。

　　我建议：全国养老保险实行个人账户制度，以解决地区之间统筹的问题，也可以避免关系转续的难题。

　　国家试图实现社保全国统筹已经多年。但事实证明，实现这个目标困难重重，难点在于地方利益的再平衡不容易——比如南方某省有大量结余，它没有动力去和东北分享养老金。

　　跨省的养老金统筹困难，省内统筹也不容易。职工保险省级统筹从1997年就开始启动，多次催促，2017年十九大再次提出要尽快实现，原计划2020年完成统收统支意义下的省级统筹，但直到现在都没有实现。

　　养老金体系最大的宏观压力是老龄化

　　养老金面临的最大问题，是人口老龄化的宏观压力。与老龄化相比，前面讲的地区养老差异和人口流动，都只是技术性问题。

　　宏观压力首先来自于养老保险的现收现付制度，关键数据是抚养比。

　　先看劳动人口抚养比。下图数据来自联合国2019年的世界人口展望报告，图中的抚养比，指的是20-59岁的人对应60岁人的比例。从1950年开始，中国这个比例一路下降，2020年达到了3.4，2050年预计会达到1.3。

　　再看制度抚养比，也就是城镇职工养老保险制度里每个退休的人对应几个缴费人。2019年是2.5个，但这个数据会继续下降，将给养老制度带来非常大的压力。

　　虽然我们目前的人口年龄结构还算年轻，但是已经出现养老保险账户赤字。从全国统一数据来看，2017年赤字已达到4900亿元，占当年总支出的12%；各级财政补贴8000多亿元，占总支出的21%。我们在人口尚属年轻的阶段就已经出现赤字，当人口年龄结构继续恶化，赤字会继续加大。

　　人口年龄结构较年轻就出现赤字，一个主要原因是缴费积极性太低。虽然看起来我们的制度缴费率非常高，但是实际缴费水平太低，不少企业是按照最低标准给职工交保险。

　　社保新方案：积累型个人账户

　　我提出一个替代方案，这个方案的核心是：养老体制采用积累型个人账户。

　　这个新方案既可以解决老龄化带来的宏观压力，自动实现全国统筹，免除各种转移接续问题，还可以解决缴费激励的问题。

　　具体而言，这个方案有以下几点好处：首先，解决老龄化带来的体系压力。人口老龄化对养老金现收现付制的冲击最大，因为老龄化意味着年轻人缴费率不断提高，就业回报不断减少。但如果是个人基金积累制，自己的钱积累到老，由自己来花，就不用给年轻人增加负担，不受人口老龄化的困扰。理论上讲，个人积累型账户是应对老龄化的最佳解决方案。

　　第二，个人账户不再需要强行统筹。个人账户化使养老金资产成为个人资产，无论在哪里工作都属于自己，不用办理关系转移接续，使地方政府利益与个人养老金脱钩，统筹的问题也随之解决。

　　第三，可以提供充足的缴费激励。因为个人缴费就等同于个人储蓄，政府不需要制定统一的缴费标准，只要规定一个最低标准就可以。有税收优惠措施，个人想多交就可以多交。并且如果能够实现市场化，由市场化的基金公司管理，账户资金的市场回报也可以实现，真正鼓励缴费。

　　第四，可以自动实现延迟退休。在国家规定的退休年龄之后，个人可以根据自己的预期寿命，决定什么时候停止缴费并且开始领取退休金。由于钱都是自己的，所以当预期寿命提高的时候，个人为了保障退休以后的生活，有积极性延迟退休。

　　新方案的转换路径建议

　　关于从现有方案到新方案的转换路径，我的建议如下：

　　第一步，把企业年金，也就是第二支柱，全部存入个人账户，同时允许个人为第三支柱缴费。

　　第二步，第一支柱个人缴费全部进入个人账户。

　　第三步，第一支柱的公共统筹部分，根据每人的历史缴费记录，记到个人名下，以名义利率积累，同时后续缴费实现基金积累。

　　总之，这个转换首先是要求缴费要有实际的基金积累，让个人看到积累部分得到实实在在的投资回报，之前缴纳的部分可以先记到个人名下。

　　转轨中有一个问题，个人现在交的钱全部划入到个人账户，那之前承诺的养老金和正在发放的退休金，怎么办？我建议由财政来负担。这个负担没有想象的那么大，我们之前已经测算过。

　　再有一个问题是，账户积累少的人穷，积累多的人富，怎么处理老年收入分配不均的问题。我建议用财政来解决低收入人群保障不足的问题，用最低生活保障制度来兜底。

　　最后做个总结，我国养老金体制过去20年渐进式的改革，拖延了对人口老龄化的应对，丧失了很多改革机会，造成了较大的财务风险。现在需要全新的改革思路，建立积累式的个人养老账户。

　　跟2000年相比，如今有一个改革优势，就是我国资本市场已经非常发达，市场秩序也得到很大提升，养老金个人账户资金的安全性和投资回报，都可以得到制度保障。