提要：社会服务成为西方社会政策的一部分已有100年。覆盖全体成员的、普惠理念指导下北欧的社会关照服务；在福利多元化思想指导下，由政府、志愿组织和私人共同构建，有混合经济和准市场特色的英国的人身社会服务体制，对中国社区照顾服务，无疑是一个启示。本文探讨了开展社区照顾服务的重要性和政策导向。其发展将和调整产业结构、转变福利事业结构、新农村建设、城市化发展和老龄问题结合起来，文章也强调了社区照顾专业人员队伍的建设。
2006年6月，国务院下发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，标志着我国始于上世纪80年代的社区服务业将处在为建设和谐社会服务的一个新的起点上。它在新时期的主要目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的、覆盖全体人员、服务主体多元化、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。
自改革开放近30年来，我国社区服务从无到有，从最初的街道居委会办的便民利民服务项目，到目前社区服务在向社会生活的广泛领域延伸，在内容、手段、机制和质量上都有了很大的提升。但是，就社区服务范围而言，我们的目前的范围还很狭窄，如在社区内，对老人年的照顾、对精神病人、残疾人和儿童的照顾还处在探索阶段；另外，我们的对社区照顾的认识水平和专业化管理水平处在很初级或者茫然的阶段。什么是社区服务？社区服务在现代社会中承担什么功能？这些基本问题不解决，就会阻碍中国社会服务的发展。因此，对社区服务，特别是社区照顾服务的发展历史、基本理论、体制机制、方法技术等，作进一步的研究和讨论很有必要。
而在，回溯西方福利国家，社区服务已经走过一百多年的发展历程，回溯西方社区服务，特别是北欧和英国社会服务的发展道路，将会开阔我们推动中国社区服务发展的思路。
社会服务的概念、意识和实践：社会关照服务和人身社会服务
一、社会服务的基本概念及实践模式
我们称之为社区服务的概念最早在英国被称为社会服务。最早使用社会服务这个词的是英国伦敦政治经济学院社会管理系的教授：理查德·蒂特马斯。他谈到社会服务的观念和方法时说，这可以追溯到19世纪：“在那个世纪之初的伟大的集体主义的进步以及随之而来的在社会立法上的积极成就，目的在于逐渐地超越济贫法。但是因为没有可以选择的观念来工作，没有新的视野投入人类的需要和规范这些社会现象，济贫法的观念和方法被移植进入了新的社会服务。”社会服务作为实践出现在19世纪，而社会服务作为一个学术词汇在1951年被蒂特马斯第一次提出。什么是社会服务？蒂特马斯以1911年的国民健康保险的例子说，国民健康保险以现金支付的形式提供给患病期间的病人，这不是社会服务。他归纳引用了1913年在英国出现的医疗照顾的例子，作为最早的对社会服务的介绍。蒂特姆斯指出，服务和以现金支付的保险是截然不同的。
1945年以后，社会服务在西方世界里已经上升为社会政策的一个组成部分。上个世纪50年代以后的社会福利研究中，被多方变化使用的社会福利概念已经基本固定，被分为以下四部分：教育、住房、收入保障和国民健康服务（NHS）。但是，实际上，除了这四种福利，还有一种服务独立地存在，这就是社会服务。
西方学术界认为，给社会服务一个更加区别于其他福利项目的具体限定，就是在英国被称之为人身社会服务（Personal Social Service）或者在北欧叫做社会关照服务（Social Care Service）所提供的服务。但是，只讲提供给个人的服务还是不太明确的，有的学者[1]认为应该加入一个重要的因素：即根据人类的不同的需求提供的服务。所以Sainsbury给社会服务的定性是：“人身社会服务是关心有需求和困难的人，因为困难阻止了他作为个体在社会上应能够发挥的最大的社会能量，阻止了他自由地发展个性和通过和外界的接触实现自己的渴望。这种需要在传统上被个人和家庭的功能来满足的；而目前改为由社会服务来满足，并且社会提供了高水平的帮助过程，并不是提供单一化的帮助；服务资源适应个人和群体的不同需求并不是人与人之间都是一样的”。[2]社会关照服务强调了行为，重点在关心照顾。它对全部的社会群体根据总的标准区别服务，例如，根据年龄和居住地点、特殊的问题和特定的人口群提供服务。在西方，居住在社会福利机构的老人，无论是政府办的还是私人办的，都仅仅是受护理老人的一部分。近年来，越来越高的呼声是：让老人回社区护理，在家庭享受服务。所以，当谈及社会服务时，并不是可以与其他的社会福利服务项目混淆的，它专指社会关照服务和人身社会服务。在上个世纪70至80年代的西方，没有其他任何工业产业能够像社会照顾关心服务一样飞速地发展膨胀。
1、北欧社会关照服务的理念：普遍主义——覆盖全体公民的综合服务
社会关照服务作为为个人提供的社会服务，已成为社会结构的新现象。1945年以后，社会服务在西方国家已经成为社会政策构架中的一个组成部分。社会服务在金融投入、组织管理、生产程序和控制过程的增长程度上都已经使其变成了公共事业中一个独立负责的部分。最显著的成型发展是在北欧，它们比英国走得更快。斯堪的纳维亚的五个社会民主福利模式的国家里，社会服务的概念于上个世纪60年代出现在官方的文件里。然后，社会服务被规划为总的社会政策的一部分，为一系列不同的主要是地方政府的行为创造了一个广泛的基础。
这些在社区内被提供的社会照顾服务，包括：1）提供儿童家庭服务：接收儿童，收养儿童，抚养儿童，监督儿童父母对儿童的抚养，保护儿童不被冒犯。给儿童提供财力和物质帮助，提供轮椅餐饭。2）家庭护理服务：给老年人和肢残人、盲人、聋人提供家庭服务或教育。3）日常照顾：为老人和残疾人建立俱乐部、日常诊所、老年人弱智训练中心、残疾人日常护理学校和健康中心等。4）咨询服务：建立咨询中心，提供家庭财产计划、年轻人医疗咨询等，还给健康家访员、家庭护士、接生员、心理工作者提供家庭护理知识和教育。
社会服务概念的使用反射了两种变化：意识形态和政治领域的变化以及在统计数字上的显著的变化。
斯堪的纳维亚国家创造了世界著名的社会关心照顾服务，其特征是内容广泛并且覆盖全体公民。社会关心照顾服务是自愿的，没有人强迫他们接受，接受服务者也没有羞辱的烙印[3]。在北欧这种典型的社会民主福利国家，社会政策与其他国家不同。二战后，斯堪的纳维亚模式形成，保持了更多的“贝弗里奇式”而不是“俾斯麦式”[4]的模式的成分。北欧社会福利基于一个政府驱动的综合的模式。他们建筑了一个“制度（institutional）[5]”模式。在北欧，有一种社会理念造成了由国家干涉的社会政策，即各阶级的团结和保障全体公民应该平等地享有充分的公民的权利和保持体面的生活标准。北欧国家是马歇尔“公民权”理念在社会立法上的追随者[6]。
由于北欧把社会关照服务当作一种每个人都应该享有的权利来加以推行和发展，所以，完善的普遍建立的社会关照服务体系就成了北欧福利社会的一个鲜明的特点。在北欧，关照服务体系由三个最大的部分构成，即老年之家、家庭帮助服务和儿童日托中心。
老年之家
北欧的老年之家很发达，从1960年社会福利制度的建立到1993年的社会福利体制的完善时期，这30多年间，北欧五个国家除了爱尔兰，居住在福利院和养老院的老人的平均数字大概徘徊在5-7%之间。1993年，北欧五国，居住在老人之家的65岁以上的老人的比例，最高的是爱尔兰12%，最低的瑞典是5%，平均达到7.2%（见下表）。
北欧五国居住在福利院和老人之家的老人1960-1993
居住在敬老院的全部65岁以上老人绝对数字和百分比
丹麦 % 芬兰 % 爱尔兰 % 挪威 % 瑞典 %
1960 - - - - - - 22,422 6 34,719 4
1970 40,731 7 31,907 7 1,338 7 31,565 6 59,831 5
1981 50,230 7 29,845 5 1,891 8 41,139 7 114,553 5
1993 51,976 6 46,100 7 3,482 12 43,215 6 76,400 5
来源：北欧国家的社会保障和北欧统计年鉴（Sipila:1997:190）
比较西欧其他国家，北欧五国因为遵循普遍服务的原则，其享受社会关照服务的老人的文比例也比较高。不仅居住在福利院的老人比例高，所提供的综合服务质量也好，原因政府投入大，社会服务支出占GDP的比例高。此外，接受家庭照顾帮助的老人的比例也普遍高于其他西欧国家（比例见下表）。
欧洲的老年关心照顾现状 （1990）
支出占GDP的% 住进老人之家接受护理的占全部老龄人口的% 提供家庭帮助的占老龄人口的% 提供家庭护理的占老龄人口的% 接收家庭帮助的比例 接受轮椅餐饮的比例 接受家庭护理的比例
比利时 0.8 6.6 1.0 1.1 - - -
丹麦 2.3 10.6 3.8 0.7 18.5 6.3 5.9
(3.2) (6.5) (3.5) (14.2)
德国 0.4 5.4 - 0.3 1.3 ca2 ca3
西班牙 - 2.0 - - - - -
法国 0.5 5.1 0.5 0.1 6 - -
希腊 - 0.5 - - - - -
意大利 2.3 2.8 - - - - 1
爱尔兰 - 5.0 - 0.3 0.4 - -
荷兰 1.6 12.3 2.1 0.4 8 - 15
英国 - 10.0 - - - - -
葡萄牙 - 2.0 - - - - 0.8
芬兰 1.6 5.6 1.8 - 14.4 - -
冰岛 0.7 - 1.5 - 3.4 - -
挪威 2.8 6.5 1.8 - 11.5 - -
瑞典 2.8 5.0 - - 26.6 - -
注：老龄人口至65岁以上的老人。
丹麦的第一行数据为研究人员Jens Albre给予的数据，第二行为北欧统计机构给予的数据。
来源：Jorma Sipila Ed., (1997), Social Care Services: The to the Scandinavian Welfare Model, p.167, table 9.8
家庭帮助服务
在北欧，提供家庭服务最初是指支持有孩子的家庭，不久这种服务就发展为老年人、慢性病人和残疾人的家庭照顾。北欧的家庭帮助服务有一个真挚的服务功能：提高需要帮助的人的生活标准并让他们的亲属从照顾的负担下解脱出来。北欧接受家庭服务的老年人和残疾人的服务自1960年以来有一个上升的曲线。从最初的个位数上升到后来的两位数字。使用家庭服务帮助的老年人的家庭的数字平均为家庭总数的19%。
接受家庭服务帮助的老年人和参加人员的家庭数字统计1960-1993
（高于65岁以上的老年人）单位：人，百分比：家庭
年 丹麦 % 芬兰 % 爱尔兰 % 挪威 % 瑞典 %
1960 - - - - - - - - 82,276 9
1970 - - 25,000 6 472 3 42,158 8 251,617 23
1981 135,756 18 107,770 18 - - 105,535 17 346,543 25
1990 171,740 21 144,227 21 4,097 15 114,607 17 302,385 20
1993 187,046 23 153,578 22 5,353 19 117,984 16 303,564 13
来源：北欧国家的社会保障和北欧统计年鉴[7]
北欧国家给我们展示了一个非常好的社会照顾服务的榜样。到了90年代，老年贫困程度已经降低。在挪威，老年人口中贫困者的比重已经低于5%，芬兰是4%，在瑞典，比例则低至0.5%。由于他们坚持普遍主义的理念，所以表现在社会关照服务事业的特点是为全体公民提供服务，人民接受社会服务的比例很高，而且涵括不同的服务类型，种类很健全，专业化水平很高。无疑，北欧国家的社会照顾服务相对来讲是一个普遍化、规范化、现代化的服务。但这个模式需要政府有足够的支出。
2、英国人身社会服务的模式：混合经济型的服务
英国的人身社会服务的特色是混合经济型服务模式。英国的社会服务部创建于1971年。英国人身社会服务内容和北欧一样，同样包含了帮助老年人、残疾人和其亲属、儿童和年轻人、智力残障的人以及他们的家庭。经过受过培训的福利之家和日托中心等主要服务组织提供不同种类的社会服务工作，来帮助那些行为不便的人享受家庭生活。
1955年，英国人身社会服务支出仅仅占国内生产总值的(GNP)的0.2%，到了1974年升到了1%，在1988年，支出达到3844百万英镑。这些社会服务支出按比例投放在不同的服务领域，其中老年人、肢体残疾人以及盲人聋人的护理院最多，约占40%，提供家庭餐饮也约占40%，然后是护理院的培训和儿童寄托所，各约占1%，其他部分投入到家庭护理、日间护理等项目上（详下表）。
人身社会服务支出的费用百分比 （英格兰）
服务领域 1983/4 1984/5 1985/6 1986/7
儿童寄托所 9.6 9.3 9.0 9.4
老年人、身体残疾人以及盲人聋人护理院 36.2 35.6 41.7 39.5
其他的护理员，包括培训和管理 10.4 10.4 11.3 11.1
家庭护理 7.0 7.2 7.5 6.9
提供家庭餐饮 36.1 38.5 38.1 38.3
每日护理 5.4 4.9 4.8 4.6
其他 1.6 1.3 1.3 6.6
来源： Barr, Nicholas and others (1995), The State of Welfare, the welfare state in Britain since 1974, Oxford: Clarendon, p.224.
英国人身社会服务的最显著的特点是它的混合经济型服务。自上个世纪时期80年代末期起，由于经济发展缓慢导致了投入和产出的不平衡。于是北欧各国采取了措施削减福利预算，修改福利指标规则，增收服务费用，降低赔偿水平，家庭收入调查和利益冻结等等措施。
一直是强势的撒切尔的保守党提出了自由主义的理念，布莱尔的工党提出了竞争的福利国，都对国家福利进行了修正。他们推行的“福利的多元化”和“竞争的福利国家”的可取之处在于因为国家的资源的有限，而把社会服务堪称全社会的责任，调动社会资源投入社会福利事业，无疑对社会福利事业是一个有力的推动。当然，需要加强的是政府规章制度的制定与强化管理和监督。
于是，在上个世纪80年代，一个新的概念，福利多元化（welfare pluralism）或者多重性在英国被提了出来。多元化包括了除政府外的其它非政府的、志愿的和私有的部分的共同参与。这意味着社会服务有更多的参与者，强调其分散化和非官办等特质。同时，有人也把多元化称为“福利的混合”（welfare mix）,意味着混合提供福利利益。国家提倡社会服务的多元化是为了解决资金的问题，于是，出现了多元的融合了保险、收费服务、无偿服务等多类型的政策，还更多地体现了志愿者的参与。“福利的多元化”和“竞争的福利国家”的可取之处在于因为国家的资源的有限，而把社会服务堪称全社会的责任，调动社会资源投入社会福利事业，无疑对社会福利事业是一个有力的推动。
政府、私人和志愿者共同参与社会服务管理
在福利多元化的思想指导下，西方社会服务领域开始了一些新的尝试。最先和典型的尝试发生在英国。在英国，护理院呈现出由地方政府、志愿者和私人创办的多元化的趋势。到了2001年，英国地方政府创办的护理院比重下降，志愿者办的居中，而私人办的护理院占到了绝大多数。使用国家提供的老年人服务的比例只有8%，低于北欧的19%，但是由私人提供的家庭服务几乎与政府提供的平分秋色，加上其它种类的社会服务，总的使用社会服务比例的老人高于65岁以上老人总数的四分之一（见下表）。
护理院的种类 （2001年3月31日） 百分比
百分比 地方政府 志愿者* 其他**
英国 17% 21% 63%
英格兰 15% 20% 65%
威尔士 26 8 66
苏格兰 31 43 26
北爱尔兰 37 26 38
*包括双重登记的志愿者办的护理之家。
**私人办的护理之家。
来源：英国国家统计
在英国，国民健康服务体系(NHS)由于国家的资助是全部免费的，但是个人社会服务体系（PPS）不完全如此。接受政府办的社会服务体系要经过家庭财产调查，而且接收人员的数目受控制，申请的人员多，要长时间地排队等候。所以，由以上表看出，在2001年，英国的护理院，地方政府办的只占17%，民间志愿组织办的占21%，而私人办的和管理的占总数的63%。下表是关于老人之家主办和管理者的统计。
英格兰的老人（65岁以上的老人）之家和老人护理之家
英格兰 千
1993 1994 1995 1996 1997 1998
志愿者办的 29 31 31 31 30 31
私人办的 140 137 136 135 132 135
家庭的小型 - 2 3 4 6 5
多方合办的老人院 10 12 13 16 22 26
多方合办的护理所* - 27 20 30 40 41
其他的护理所* - 83 96 83 84 99
以上全部 - 293 299 298 314 337
*护理院不是专为老人作为顾客的。这里的数字是仅仅为老人作为护理对象群的护理所，数字不包含智力疾病、弱智、身体残疾、酗酒和毒品虐待的顾客群。
来源：英国国家统计
志愿者的服务
志愿者包括慈善机构和个人。在英国，护理照顾服务的绝大部分由非官方的机构组成，其价值和效益是难以用金钱估算的。在英国的国家统计数字里，非官方的照顾指人们给患病的、残疾的和年老的家人、朋友、邻居和其他人提供无偿的照顾。在2001年，英国有590万非官方（志愿部分）的护理者。这些护理人员主要的是女性（在250万到340万之间），其中大一部分是社区自愿组织承担的。在1998年超过1/4的18岁以上的成年人参加了社区活动，比如居民协会和家长——教师协会。
私立护理公司
英国有许多著名的私立的护理机构。如英国护理（Care UK）拥有90个护理之家和8700个工作人员。再如，步柏（BUPA）公司，在全世界190个国家有400多万个护理之家。在英国步柏拥有49个医院，34个健康庇护中心，245个护理之家，45个退休之家，大约有4万个工作人员。它的245个护理之家住有1.5万个护理对象（平均每个护理之家有61人）。一般这种私立的护理机构需要高付费，但是条件比国家办的要好。
这样，在英国社会照顾服务业中，形成了准市场的方式，即购买方与提供方分离。国家逐渐淡处提供者的身份，变成立法者。社会照顾服务也是一个市场，因为在提供服务中，多方参与竞争，替代了国家垄断提供。但是，它不同于常规的市场，所有这些服务机构不是必然把产出的最大利润最为最终的追求，并且它们不是必然地为私人有所。在需求方，消费购买力不是直接地表达在金钱的概念，而是最终服务的使用。准市场经常不是基于自由竞争，而是根据照顾服务的标准和质量。比如，根据国民立法，被地方政府监督而保持了高标准的服务。
在英国的混合型福利的模式中，国家、非营利机构，志愿组织和私人的服务之间构成了诸如相互作用、相互补充，相互挑战，互为动力机制的关系模式。因此，但是，我们也会发现，政府在社会服务中依旧发挥其主要作用。英国服务的支出，实际上绝大部分来自政府的预算。当小规模志愿组织活动时是不要报酬的，或者资金来源于义卖和其他途径。但是，当许多服务组织支付工资时，资助的方式就改变了，大多数的资助来源于地方和中央政府，也有许多被政府的免税所代替。在1999至2000年的缴税期间，有112亿英镑的税务被免除。在英国，志愿组织服务中政府的资助占第一位，达到了志愿组织全部收入的54.4%，其次是个人缴费部分，占26%。
所以，私人和志愿组织的社会服务，实际依旧在政府的计划之内。只不过是政府不再具体操作办理，交给志愿组织和私人机构去操作和执行,政府是主要出资者、政策法规制订者与监督者，政府购买服务，在福利服务领域内形成一个准市场。这样，政府腾出活动的空间给志愿组织和私人，同时也增加了社会服务内容的多样化和个性化。
二、中国社区服务发展的现实需求和政策导向
我们转而反思我们自己的社区服务的发展，我们为什么要谈加强发展中国的社区服务，特别是社会照顾事业？我们如何发展中国的社区服务？
（一）现实需求
1、 弱势群体的迫切需要
目前，我国有5亿多人生活在城镇社区，其中包括了4400万65岁以上的老年人，2600万已经移交社区管理的企业退休职工，200万城市贫困人口和1400万下岗失业工人。农村绝对贫困和低收入人口6500多万，残疾人口8200多万，孤儿57.3万[8]。随着城镇化的不断推进，越来越多的农民将变成城镇社区居民；随着企业改革的不断推进，越来越多的退休职工将移交社区管理；随着人口老龄化、家庭小型化的加剧，城镇社区需要承担的社会管理事务和服务项目越来越多。同时，在广大的农村社区服务几乎是空白，社会保障业刚刚起步。一方面是社区服务的需求增长，另一方面是我国服务业尤其是社区服务业的发展滞后，许多残疾人、孤儿等等，得不到应有的服务。如全国需要进入福利机构寄养的残疾人有601万人，而残疾人服务机构的容量只有3.4万人，仅为需求的0.6%。全国需要由国家抚养的孤儿童428万人，而各类福利机构能够提供的床位只有3.15万张，仅是需求总量的0.7%[9]。
2、 中国城市化发展的需要
我国城市化水平已从1978年的17.9%提高到2006年的43%。世界城市发展的经验表明，城市化进程可分为起步、加速和成熟三个阶段，其中30%到70%的增长过程是城市化的加速阶段。目前，我国的城市化水平为40%左右，正处于加速发展阶段，但仍然比世界城市化平均水平低约10个百分点，比发达国家低20个百分点左右，按照我国全面建设小康社会的目标，城市化水平必须提高提高1个百分点左右。城市化与服务业是相互依存、相互促进的关系：城市化为服务业的发展提供需求和创造的条件，社会服务业的发展提升了城市化的速度和城市先代化的水平。我们要抓住我国城市化的机遇，发展第三产业，增强城市的服务功能。
3、 养老服务事业的需要
观察北欧和英国的社会服务，我们不难发现为老年人服务是其主要服务内容之一。目前，中国60岁以上的老年人口达到了1.44亿，65岁以上人口超过1亿，分别占总人口的11.03%和7.69%。在今后较长时期内，我国60岁以上人口还将继续以年均约3.2%的速度增长。据预测，到2020年，老年人口将达到2.4亿，占总人口的16%以上；2050年，老年人口将超过4亿，约占总人口的25%。35年前，中国儿童人口与老年人的比例是6:1，而往后的35年，这个比例将颠倒过来，老年人口将是儿童人口的两倍[10]。
但是，与西方国家和一些发展中国家相比，中国社区养老服务事业都存在显著的差距。据民政部社会福利和社会事务司1999年的统计，全国1.26亿老人中大约有1400万老年人要求进入福利机构养老，占老年人的11%强。但是各种福利机构能够提供给老人的床位不足100万张[11]。在北欧，19%的老人享有国家提供的社会服务，在英国接受政府和私人服务机构提供护理帮助的65岁以上的老人的比例为15%，加上享受其他种类社会服务，老人享有社会服务的比例高达26%。相比之下，中国老年人对社区服务需求的满足程度还相当低下，社区服务拥有十分广阔的发展空间。
4、 农村大量的剩余劳力的转移和失业问题的解决
大量的剩余农村劳动人口，表明农民工需要向城市转移。经济学家论证，到2020年，我国的人均收入是3000美元，农村的收入水平要达到这个标准，农村人口在总人口的比重必须从现在的62.3%降低到45%左右，到2020年我国人口大约是15亿，农村人口的45%即为6.8亿。目前我国农村人口为8.8亿，也就是说在未来的十多年里转移出2亿的农村人口到城市人口[12]。
但是，另一方面，我国现在城市失业率已经超过了警戒线。西方失业率的发生得很晚，在90年代产生。在60年代的高速发展时期，失业率非常低。在西欧和日本仅仅是3%，甚至在美国也不会高于5%。而中国不同，在高速发展经济的同时，失业率很高。据世界银行等机构的调查，我国失业率为8%，官方公布的数字是4%。另外，我国每年新增1000万劳动力，300多万大中专毕业生，还有2200多万城市贫困人口需要国家提供最低保障。
在如此失业率的基础上，加上日益增长的农民工和劳动力，城市如何消化这么多人口？一边是就业人口的增加，一边是大量失业人口的存在。无疑，社会照顾服务事业将成为这些劳动力的主要溶解点。
5、 经济发展战略的需要
社会服务事业属于第三产业的领域。我国目前和世界中等收入国家相比，第三产业所占的比重很小。从2003年的存量数据来看,中国劳动者在一、二、三次产业就业的比例为49.1:21.6:29.3。根据有关统计,世界中等收入国家三大产业的平均比例为10:38:52。以下表格是中国和西方国家的横向比较。
第一产业 第二产业 第三产业
中国 49.1 21.6 29.3
世界中等收入国家 10 38 52
我国经济发展中的一些深层次问题并没有从根本上得到解决，尤其是调整优化产业结构的紧迫性显得更加突出。2004年，我国第三产业增加值占GDP的比重比2003年下降达1.4个百分点，我国三大产业（一、二、三次产业）增加值的比例从2003年的14.6∶52.3∶33.2变为15.2∶53∶31.8，三次产业比例呈现出与国际产业结构总体变化趋势不相一致的变动情况，产业发展之间的不协调问题亟需引起进一步的关注。三产在经济总量中所占比重继续下降主要是三产增长相对缓慢造成的。据经济学家的观点，按照世界银行公布的资料，2003年第三产业增加值不到世界平均水平的一半，大大低于高收入国家水平，也明显低于中低收入国家的平均水平。在全部大国中，我国第三产业增加值比重位列倒数第二；质量不高，传统服务业比重过大，批发零售贸易餐饮业与交通运输仓储邮电通信业仍然占第三产业的42％左右。而另一方面，社区服务却远远不能满足社会的需要。所以，发展社区服务改变第三产业的发展速度和机构构成，是非常紧迫和重要的。
（二）、政策导向
社区服务在中国的实践中是一个新事物，在政策规划制定领域需要学习探讨的事情很多。这里只谈几个重点政策导向。
1、 调整第三产业结构，着重建设社区服务体制。我们需要转变方向，调整第三产业内部的结构，建立以社会照顾为基础的社区服务。市场经济下的第三产业的商业服务重点在娱乐消费，一方面，提供给有钱人（多为体力好的青壮年人）的旅游项目：包括风景区、度假区旅游，种类包括洗温泉和打高尔夫等等。另一方面，公共服务匮乏。前者无疑也给部分经济和身体条件适应的老年人提供了服务。但是，对于大多数家庭需要的老人儿童的基本的社区服务的项目和提供给有障碍的人的社区服务，比如社区老人照顾中心等发展却处于贫乏的阶段。
2、调整社会福利机构的内部结构，把医院护理转化为社区照顾。
在西方，社区照顾和社区医院相比，占有更多的比重。他们把常年需要照料的病人、肢体功能残缺和智力障碍的人回归社区和家庭，在那里受到专业照顾部门的照料、监护和帮助。每个社区都建立老人护理院，这支有医务人员、护理人员、心理工作者和社会工作者组成的专业队伍隶属于社会服务部门，而不是医疗卫生部门。中国需要有这样一个机构调整或者机构设置。
3、 建立专业化技术化的工作人员队伍，提高社区服务管理的专业化水平。社区服务需要大量的社会工作者，目前在民政系统内社会福利领域内从事社会管理和公共服务工作的有40万工作者，面临着技术的培训和提高专业化水平的问题[13]。中共中央十六届六中全会《决定》提出建设宏大的社会工作人才队伍，提出到“十一五”期末，民政系统要培训近千名高级社会工作人才，近万名中级社会人才，近十万名处级社会工作人才。
社区服务的发展不仅决定于社会工作者的数量，还决定于专业人员的精确分工和服务专业水平。“社会服务在于建立针对不同服务对象、人种的不同服务，比如对老人、妇女、儿童、残疾人的不同服务，提供在社区、小组、居民点和家庭的不同服务，和提供心理、生理和病理的不同方面层次的服务。老年人、残疾人、儿童、精神病人服务机构、救助部门管理、未成年人救助、收养服务、入户护理服务和其他咨询服务上需要配置有很高的专业化水平的技术工作人员，包括经过严密分工和严格培训的医生、护理服务员、护士、社会工作者、心理咨询医生和其他心理治疗工作者、康复人员、配餐员、清洁工、管家和娱乐员，由他们来处理包括安全、护理、技术、心理问题。社会工作者的任务是能够通过支持、恢复，保护或者修改行为来支持有困难的儿童、成年人、家庭、群组、和社区，促进社会福利和回应广泛的社会需求，促进每一个年龄、性别、阶层、种族、文化的人以平等的机会”[14]。我国目前的这类人员大大匮乏，受过专业基础培训的仅在少数。社区服务专业人员的培训是一个重要的工作。社区工作的好坏，决定于这些人员技术专业水平的高低与优劣。
4、 发挥中国社区组织的优势。中国的居民委员会、村民委员和街道办事处的组织网络是其他国家都没有的体系。有人认为这套组织结构束缚了社会团体即第三部门的发展。其实，居委会是中国的优势。如果要建立一个社区服务的网络，需要大量的人力物力的投入。而我们有现成的体系，我们有这些基础，如家庭的功能，邻里的功能，居委会的功能，这些现有功能发挥的社区服务的作用，可以防止北欧出现的社会福利的普遍性和水平高造成的国家支付高造成的困难。
所以，要充分利用中国现有的社会组织结构，只不过是转变服务功能，转向社区服务业，并加强专业技术含量。和英国的混合经济比较，中国的社区网络，恰恰是我们的优势。社区组织，不仅包括基层的政府公共事务的管理，也行使了基层群众自治功能，还包括社区内的社团和志愿协会。据统计，目前全国还约有三分之一的城市街道办事处和将近一半的社区居民委员会没有建立老年服务机构和设施，农村乡镇则更少[15]。社区的支架早已存在，需要做得的是填充社会照顾的内容。
5、 把社区服务和其他社会福利体制的改革结合起来。目前，在城市还有相当一部分的人没有进入社会养老保险体系和医疗保险体系，在农村，绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度，新型的农村合作医疗制度还处于试点阶段，农民的养老、医疗缺乏必要的保障。所以，在发展社区服务时可以做总体的规划，社区服务可以与建立这些社会保障体制并进，成为社区人口的老年保险和医疗保障的后盾和屏障，建立社区医院和医疗站、康复和抚养照顾中心，提供家庭入户照料服务，在提供方便优质的服务同时价格合理。
5、 把社区服务和新农村建设结合起来。农村人口依旧占中国人口的绝大多数。农村的文化、娱乐、教育、体育、医疗设施都落后了城市一大截。社区服务是新农村建设的一个内容，特别是今天，农村的留守家庭中多为妇女、儿童和老人。这些是更加需要社区服务的人，要提供给他们和一切需要服务的人以方便的服务。社区服务同时培育了农村的专业人员，将提高农村的整体素质。例如广东商学院的社工系就给即将进城的农民做培训咨询的服务，这也是社区服务内容之一。实际上，最基本的培训和最基本的教育可以在农村当地举行。而且，农村社区服务的发展也促进了农业人口的就地消化转移，使其转移到农村社区服务领域中来，转移到当地新农村的建设中来。
6、 提高和加强地方政府对社区服务的重视管理。国家已经提出了诸如建设和谐社会，推进社会工作和建设社会主义新农村的一系列的方针，这些提法与社区服务有直接的或间接的关联。这种前所未有的重视给社区服务事业以极大地推动，无疑是最好的动力机制。在西方国家，包括北欧和英国，社会服务都是地方政府管理。国家提出方案、政策，地方政府出资兴建。所以，地方政府重视是否是关键。不仅仅社区服务，社区建设也是如此，哪里的政府重视人民的生活环境和质量，哪里的工作就做得好，做得细致。
如前所述，中国社区服务工作的任务是重大的，但同时，中国独特的社区的政治和社会建设结构，是社区服务的先天优势。除此之外，中国具有独特和良好的社会和文化基础。首先是中国的集体主义的文化，是社区的凝聚力的基础；其次，中国的家庭观，尊老爱幼扶贫济困文化，这些是社区服务的主要精神和道德基础；还有，中国有社会主义的社会理念导致和资本主义完全不同的福利价值观。我们需要学习西方的先进的技术、管理方法，在我们自己文化遗产与社会传统的基础上，创建一个有现代管理方法、拥有大量专业技术人员、具有中国传统的文化精髓和现代社会主义组织网络的，覆盖全体居民的，由社会多方投入包括大量志愿者队伍的中国式的体制型社区服务的体系。
