老年人服务“最后一公里”的问题如何解决？政府逐年加大投入，花了那么多直接投资，为何效率不够高？为什么居家社区养老服务探索实践了多年，而至今仍没有形成比较好的管理运行机制，服务队伍照样短缺，服务水平、质量提升不快，仍处在粗放式管理，低水平运行中？养老市场向民营资本放开后，被看好的居家社区养老服务市场，有效的市场机制为何迟迟形不成？这些制约居家养老服务业的问题是他一直以来思考和研究的问题。他在全国老龄办工作24年，担任中国老龄产业协会副会长已达6年。中国养老服务产业的所有大事件他如数家珍，他熟知居家养老服务业的前世今生。

　　要更好前行，需以史为鉴。

　　老友邦特邀全国老龄办原副主任、中国老龄产业协会副会长曹炳良在《中国居家养老服务业论坛》做《居家养老服务业过去、现在和未来》主题分享。曹副会长从宏观角度梳理行业发展脉搏，帮助大家洞悉居家养老服务的未来趋势、从战略层面审时度势及时调整规划。

 

 

　　居家养老服务，在我国从研究提出、探索实践，到统一定义、政策跟进、全面推进，到目前进入快速发展的新时代，已有20年多年的历程。居家养老服务，是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。“基础”是家庭，“载体”是社区，“服务”是关键，三者之间的关系是相辅相成互为相连的供需关系。简单的说就是，为谁服务？谁来服务？怎么服务的问题。居家养老服务是对传统家庭养老模式的补充、支持和更新，是传统家庭养老服务功能与现代社会化养老服务功能的有机结合；它是破解日趋尖锐的养老服务难题，尊重老年人情感和心理需求的人性化选择；是我国建立基本养老服务体系的一项重要内容。

　　我国居家养老服务业发展迄今大致经历了3个阶段

　　第一个阶段：1982年至1999年，是研究认识、探索实践的阶段。20世纪80年代开始，我国人口老龄化问题初露端倪。1982年第一次老龄问题世界大会后，专家、学者，对人口老龄化的发展成因、趋势、特点，以及对社会经济等各个方面产生的重大影响和带来的问题，开展了多方面的系统深入研讨。研究结论是：中国人口老龄化是必然的趋势。到2000年将进入人口老龄化国家。同时认为：在家庭规模逐步小型化和人口老龄化、老年人口高龄化、空巢化、失能化叠加冲击下，传统家庭养老的基础地位将发生动摇，家庭养老功能将日益弱化，因此，仅仅依靠家庭将难以承受老年人的养老照护服务压力，随着时间的推移将越来越凸显，庞大老年群体的特殊服务需求与养老服务业发展相对滞后的矛盾将会越来越突出。

　　1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》发布后，相关部门开始对养老服务业发展提出要求。

　　1994年12月，国家计委、民政部、全国老龄委等10个部委联合出台了《中国老龄工作七年发展纲要（1994——2000年）》。提出：要坚持家庭养老与社会养老相结合的原则。大力发展社区服务业，帮助解决老年人特别是高龄老人和残疾老年人生活照料问题。逐步形成以社区为中心的生活服务、疾病医护、文体活动、老有所为四大服务体系。

　　纲要下发后，各地结合本地情况积极探索推动社区养老服务业的发展。一些地方开始依托社区扩大服务范围，对困难老人把服务延伸到家庭。

　　1999年，全国老龄工作委员会第一次全体会议强调指出，要大力发展社区养老服务，加快社区老年照料体系建设步伐。老龄工作的重点在基层、在社区。

　　第二个阶段：2000年到2012年，是养老服务业开始进入顶层设计，政策衔接，统筹发展的阶段。

　　2000年2月国务院转发的民政部、国家计委等11个部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》提出，社会福利社会化“在供养方式上，坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”。

　　2000年8月，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》发布，就加强老龄工作的重大意义、指导思想、指导原则、主要目标等作出了全面部署安排。针对养老服务业的发展指出，要“坚持家庭养老与社会养老相结合，坚持政府引导与社会兴办相结合，“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路。此决定，极大地推动了居家社区养老服务业迅速发展。2001年民政部在全国范围内启动了大规模的“社区老年福利服务星光计划”项目建设。经过3年的努力，全国投入约134亿元资金，在城乡社区建成3.2万所“星光老年之家”。但是，此项目由于后期缺乏监管，运行资金没跟上，许多“星光老年之家”被挪作他用没被有效利用。这是养老服务业发展中值得深思和认真总结的经验教训。

　　2001年开始至今，国务院先后发布了4个中国老龄事业发展五年规划，都根据每个时期老龄事业发展的重点，针对性的对我国养老服务体系建设、居家社区养老服务业发展，提出了具体的要求和量化目标，促进了居家社区养老服务的发展。

　　2008年1月，全国老龄办等10部委联合出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确了居家养老服务的重要意义、基本任务和保障措施，界定了居家养老服务的定义。比较好地指导和推动了居家养老服务的发展。

　　第三个阶段：2013年以来，是老龄事业和产业进入大发展时代，居家社区养老服务同步步入发展的快车道。

　　随着《老年法》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号））的发布，国家和相关部门一系列涉老政策、规划、办法密集出台，，基本涵盖了养老服务业和健康服务业发展的方方面面。政策的跟进，有力地促进了老龄事业的发展，撬动了老龄产业市场。居家社区养老服务基本政策逐步建立完善，养老服务步入了发展的快车道。经过多年的发展我国居家社区养老服务业形成了自己的特点，有了一定基础。1991年全国社区老年服务设施2.15万个，到2016年底发展到11.1万个。

 

 

　　目前，居家社区养老服务“供给”与“需求”还很不匹配。市场发育还不健全，还没有形成健康有序、公平竞争的市场格局。最近，我想了一下这方面的问题，与大家讨论：

　　1、老年人服务“最后一公里”的问题如何解决？

　　2、政府逐年加大投入，花了那么多直接投资，如何提升资金投入效率？

　　3、为什么居家社区养老服务探索实践了多年，而至今仍没有形成比较好的管理运行机制，服务队伍照样短缺，服务水平、质量提升不快，仍处在粗放式管理，低水平运行中？

　　4、为什么养老市场放开后，民营资本看好居家社区养老服务市场，有效的市场机制为何迟迟形不成？

　　现在养老市场有点错位，把关注点放在了建设高、大、上机构上。养老机构目前最缺的、最急需的是满足四类高风险老年人的长期护理型机构。与机构建设相对应的是，需求人群最多的居家养老服务业发展却比较冷清。目前，居家社区养老服务最大的短板是：社区基础设施严重不足、专业化服务队伍缺乏，市场没有被激活和形成。影响居家养老服务市场形成的主要问题是：

　　居家养老服务的4扇“玻璃门”：

　　（一）居家社区养老服务的体制机制问题

　　目前，居家社区养老服务的运行主体是：政府主导下的“民办非企业”与“民营企业”为主体的双规体制。双轨制下，“民办非”和“非民办”企业，共同面临的问题是：服务的目标群体是一个收入水平相对不高、消费理性、有效消费需求不足的群体，因此，企业盈利空间小，利润较低，运营困难。破除养老服务业发展瓶颈，激发市场活力和民间资本潜力，营造公平、规范的发展环境，尽快激活居家社区养老服务市场，急需改革现有的体制机制，加快养老服务业放管服改革政策的落地执行,解决“民办非”财产属性、融资难和发展难问题。逐步形成政府兜底困难老年人、民营和民非企业公平竞争、公益性社会组织和志愿者参与的市场格局。

　　（二）居家社区养老服务的政策落地问题

　　目前，我国涉老政策体系已基本建立起来。但现有政策存在着综合性、鼓励性、倡导性多，而针对性、落地性、刚性政策少。对民办企业我们是否可以和民办非企业实行同等待遇，政府要扶上马送一程。取消那些“补砖头”、“补床头”的补贴方式，改为“补人头”或直接将补贴发放给按政策需要提供补贴的困难老年人 ，由其自主选择服务（像高龄补贴、乘车优待卡那样）。

　　（三）居家社区养老服务的资源整合问题

　　目前，社区基础设施严重不足的问题，是制约居家社区养老服务业发展的一个瓶颈和短板，特别是城市老旧小区硬件设施已相对固化，扩充发展空间小，问题更为突出，急需加大社区硬件资源的整合力度。如居家养老企业的租金成本居高不下也是影响盈利的关键点之一。政府整合的社区资源，应面向专门开展居家社区养老服务的企业，采取公开招投标方式，对中标企业实行优惠租赁运营。

　　（四）居家社区养老服务的管理、运营和队伍建设问题

　　1、居家社区养老服务迫切需要强化管理。首先，政府应进一步强化对养老服务业的主导和管理。其次，养老服务企业应树立“内强素质，外树形象”的企业文化。

　　2、必须十分重视从业队伍的建设。破解队伍建设难题，最根本的是：从提升养老服务人员的社会地位入手。一是设立统一规范的从业人员职业称谓；二是提高从业人员薪酬标准；三是指定正规国办或经教育部门认定的民办院校，开设养老服务中高级管理人才和职业经理人学历专业。

　　3、居家社区养老服务的运营模式。运营模式以社区居家老年人的实际需求设立。即：依托社区硬件设施--组建骨干专业团队--利用现代互联网技术信息平台--协同区内有效企业资源--引入社区老年群众组织参与。

 

 

　　根据《国家应对人口老龄化战略研究》预测，2021-2035年15年间，是我国老年人口规模增长最快，人口老龄化问题集中爆发，应对人口老龄化比较艰难的时期。这个期间，老年人口将迎来第二个增长高峰，年均净增约1200万，2035年将达到4.18亿，占28.7%。80岁以上老年人口将由2020年的2900万左右增加到6000万，占老年人口的4. 1%。独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。

　　我国用于老年人养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用与GDP之比，2020年将达10%，2030年达17%。老年人生活照料和失能护理等服务问题突出显现。失能、高龄、独居和空巢等四类高风险老年人，到2030年将分别达到6168万、4300万、1.8亿。另外，我国家庭结构正在发生前所未有的变化，目前全国家庭户总数约4.3亿户，户均人口已缩小到现在的约3.02人。计划生育家庭约有3亿户左右。独居、空巢、单亲、流动、留守家庭大量出现。流动家庭的比例已接近20％，农村留守老人接近1/4。“同城不同屋”的家庭模式也非常普遍。珠三角七市已出现“超少子化”家庭，由五普时的户均3.15人降至六普时的2.19人。从以上预测数据，得出的基本判断是：中国人口老龄化是不可逆转的，庞大老年群体的养老服务刚需是客观的、也是不可逆转的。2021年开始，随着“新老年人”群体（50/60出生人口，即：计划生育独生子女群体），陆续步入中高龄阶段，传统家庭已无力承担他们的养老服务需求，必然转移到由社会来提供，老年群体的有效消费需求窗口将全面开启。养老服务企业也必将进入健康、稳定的收益期。