根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》，2015年末每千名老年人拥有养老床位达到30张。国务院2013年35号文件《关于加快发展养老服务业的若干意见》指出：到2020年每千名老年人拥有养老床位达到35至40张。从养老床位发展现状看，目标部分地区完成尚有困难。“十三五”期间，养老床位数建设量仍要增加，而如何调动各方力量，确保养老床位的有效建设，是不得不面对的问题。　　
 
　　积极引导市场参与
 
　　政府在养老服务业发展领域作用是有限的，不可能也做不到大包大揽，只有积极引导市场参与，充分发挥社会力量，才能促进养老服务业持续健康发展。为此，需要在三方面努力：
　　一要厘清政府与市场在养老服务资源配置上的边界。加快政府职能转变，政府要发挥主导作用，重点做好法制保障、规划引导、政策制定、资金拉动、示范带动、监督管理等工作，政府兴办的养老机构应优先满足“三无”、五保及经济困难的孤寡、高龄、失能等老年人的养老服务需求。
　　二要充分发挥市场对养老服务资源配置的决定性作用。要积极培育市场，鼓励和引导各种社会主体参与养老服务业发展，营造各类所有制经济在养老服务领域平等参与、公平竞争的市场环境，政府通过购买服务、公办民营、民办公助等多种形式，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。
　　三要加大政策支持和落实力度。政府部门应加大落实优惠政策的力度，真正为民办养老机构发展助力。对已经出台的鼓励市场参与的优惠政策进一步细化，增强落实需求刚性和可操作性。要进一步制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。对社会办养老服务机构，要根据投资额、建设规模和入住率，进一步提高建设补贴和运营补贴。支持民办养老机构做大做强，鼓励向规模化、品牌化、连锁化和网路化发展。
 
　　完善投融资政策
 
　　一要通过完善扶持政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展。中央和各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设，在“十二五”期间增量有了很大发展，但在“十三五”期间增效提质，仍要加大财政支持居家社区机构支援体系建设，这一子体系的建设成功与否取决于财政给予支持的力度，关乎十三五建设成败。
 
　　二中央支持建立行业和地方性养老服务业引导基金，发挥财政资金的撬动作用，吸引更多民间资本，带动事业与产业资本投入，支持公办民营设施改造建设，支持社会设施转型养老服务业发展，支持养老产业和科技发展，促进养老服务机构发展。
 
　　三探索发改财政建设倡导的PPP模式新常态下应用，政府主导和监管也可出资或土地，社会投资设施的建设和维护，委托特许运营方式，政府以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报；也可以租赁经营方式，按实现入住养老床位或适老化指标给予补贴。
 
　　四加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。对信用等级高的养老服务机构，政府要充分运用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。
 
　　五鼓励金融机构加快金融产品和服务方式创新，增加和拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求，开发老年有能力使用和购买的养老服务金融产品及衍生品。
 
　　六逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。政府应支持人寿险购买的递延税收优惠，并以养老床位服务购买同等递延优惠税收。许多省市积极研究探索养老护理保险制度建立的可能性，面对服务人员的缺乏和养老床位缺口的困境下，只有建立起中国养老护理保险制度才能应对日趋严重的老龄化。
 
　　七地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造，解决老旧小区下楼出行工程。
 
　　八鼓励境外资本投资国内养老服务业，同时引入欧洲、太平洋系的管理服务理念和经验，它山之石很有必要，但一定要实现中国化。
 
　　积极破解用地瓶颈
 
　　一是合理规划布局。综合考察老年人口分布及增长趋势、已有养老机构分布和入住使用情况、现有土地使用结构等因素进行具体测算和分析，形成按社区或人口密度预留养老用地的不低于人均0.1指标。通过科学布局、合理设点、分类实施，将养老设施用地贯穿进各地城乡建设规划、土地利用总体规划和新农村建设规划。土地用途、容积率和公共配套等，通过法定程序向社会公布。在控制性详细规划编制过程中严格落实城市总规中确定的养老设施发展规划，严格落实新建小区配套用房验收，特别是将社区养老设施用房纳入规划编制和统一验收范围。
 
　　二是加强土地供应。将养老用地供应比例和用地指标规划纳入各地用地总体规划和年度计划。一方面要将养老土地供应与城市建设相结合，在城乡建设中预留充足的用地指标，保障养老服务机构用地需求，特别是要将养老机构发展纳入新区建设和新型城镇化建设中。明确各类养老福利设施的公益、慈善性质和相应的公建配套要求，新建小区要无偿提供养老设施配套用房。
另一方面要将养老土地供应与盘活土地存量相结合，充分挖掘现有的存量土地，利用社会闲置资源，整合闲置校舍、废旧厂房等社会闲置土地转办养老服务机构，结合医院的改扩建，有步骤地推进医养结合发展模式，促进医院和养老服务的资源共享。明确鼓励通过政府购买服务等形式支持社会组织租用场地开展社区居家养老服务，或购买私人机构、院舍或床位开展养老服务。
 
　　三是实施配套优惠政策。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。
 
　　四是加强监督管理。在确保养老机构规划和土地供应的同时，要进一步规范养老机构土地及产权管理，防止盲目发展和浪费土地资源，严禁改变土地用途，严防以举办养老机构名义变相房地产和旅游度假区项目开发。应将养老设施用地纳入强制性规划管理，严禁将土地使用权和房产权以任何方式变相出售，以保证养老机构用地项目的持续性、合法性，确保养老设施建筑功能。
　 
　　总之，要同步规划，同步设计，同步建设，同步验收，同步交付使用。避免挂羊头卖狗肉，打着养老地产牌子，骗取政府的信任，没有真正从事养老服务设施或适老化建设，而是迎合完成指标需要，以获取补贴为目的编入统计范围，造成闲置和巨大的浪费。
　　养老床位建设应更加广义化，而不局限于机构内，“十三五”期间要调整建设方式、政府支持方式、社会参与方式，达到以供给转变需求的社会经济发展为目标----养老十三五期间的战略思考。（作者：瞭望智库特约研究员、中国养老示范基金管理委员会主任 苏志钢）